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李实:住房公积金制度面临全面且深刻的改革

时间:2017-08-29 21:17来源:湖南智库网 作者:李实 点击:

当前,住房公积金制度赖以存续发展的基础受到了巨大冲击,其功能的发挥也受到了制约,改革势在必行。2017年3月,国务院办公厅印发《国务院2017年立法工作计划的通知》,将《住房公积金管理条例》纳入2017年全面深化改革急需的项目,不仅体现出国务院对住房公积金制度的重视,也表明其下一步将面临全面且深刻的改革。

住房公积金的运行情况

公积金主要覆盖体制内群体。无论从制度要求还是实际操作看,公积金的覆盖对象都比较有限。在2004-2012年期间,住房公积金制度覆盖率稳定保持在43%-45%之间,2013年之后有比较明显地下滑,在2013-2015年下降到41%-42%左右。同时,住房公积金制度各类行业覆盖率存在显著差别。机关事业单位参保覆盖率在90%左右;国有企业、集体企业覆盖率在70%左右;外资企业覆盖率接近50%;私营及其他企业覆盖率不足10%。分省来看,城镇单位参加公积金制度比例7%至48.4%不等,最低的为重庆、河南、湖北,都不超过10%,而上海为最高的48.4%;城镇职工参保人员覆盖比例为26.2%至67.9%不等,浙江、重庆仅为26%左右,而山西、河北则超过60%。各地参加住房公积金人员占职工养老保险参保人员的比例,从浙江的30.9%至山西的81.2%不等。

基金的使用效率还有待提高。从公积金本金来看,2005—2015年,全国住房公积金缴存额持续递增,但2012年以来增速有所趋缓;而公积金提取额和个人住房贷款发放额增速,受房地产市场状况影响,不同年度存在显著差别,如2015年公积金缴存额增速为12.3%,而提取额和贷款发放额增速同年则高达44.6%和68.1%。从增值收益来看,提取管理费占增值收益的比例,在2014和2015年分别为13%和10%,这两个比例都比较高。而且,2015年待分配增值收益的增速高达255%,这说明基金的使用效率还有待提高。

实际缴费水平与制度规定存在差别。虽然《住房公积金管理条例》规定职工和单位实行等比例缴费,且公积金月缴存比例为职工上一年度月平均工资的5%至12%。然而,实际缴费水平与制度规定却存在显著差别。公积金缴存人员中,6%-10%费率人员占比29%,11%-12%费率人员占比50%,费率为5%以下和13%以上人员占比仍然达到了12%和9%。不同地区公积金费率的制度规定和执行力度存在差别,相应的,其缴费费率也存在显著差异。如西藏、青海的缴费率分别是14.6%和14.5%,新疆、内蒙古、安徽、辽宁、浙江、云南的平均缴费率都超过12%。从实际情况看,公积金制度缴费水平和覆盖率存在一定关联,缴费率高则覆盖率相对较低,缴费率低则覆盖率相对较高。

公积金的居民住房保障作用有限。2005年以来,住房公积金贷款余额占个人商业住房贷款余额的比例呈持续上升趋势,从2005年的15.4%上升至2015年的25.1%。2014、2015年,全国住房公积金贷款额占住宅总销售额的比例分别为10.56%和15.22%。而且,目前多数地区公积金贷款周期在4—6个月,比商业贷款长2—3个月以上。由于公积金贷款周期过长,很多公积金缴存人员不得不放弃使用公积金贷款。总的来看,虽然公积金在居民住房保障方面的作用有所提高,但是仍然比较有限。

公积金的收入分配效应

公积金制度存在四个层次差异,由此扩大了城镇居民收入差距。公积金制度存在是否缴存、缴存比例、是否提取、提取金额四个方面的差异,由此显著扩大了城镇居民收入差距。通过不平等的组间分解,我们发现是否提取住房公积金能够解释整体收入差距的2.83%左右,政策效应不容忽视。公积金增加企业负担的同时,还存在显著的逆向分配效应,这实际上进一步扩大了收入差距水平。

公积金主要覆盖体制内群体,缴存比例在垄断行业高管中更高。在公积金缴存方面,住房公积金仅能覆盖城镇就业居民中的一半左右,并且住房公积金的覆盖率在不同城镇人群中有明显差异。在垄断行业、体制内单位、高管职位中就业的城镇居民,更有可能缴存公积金。而且在实践上,越是效益好的企业、福利好的单位、岗位级别高的个体,其缴存公积金额占工资水平的比率往往就越高。如公有制单位职工的缴存比例远高于外资企业,更高于私营企业;垄断行业的缴存比例更是显著高于竞争性行业。甚至在同一个企业内部,不同职位等级的缴存比例也有很大差距,如企业单位高级管理人员的缴存为最高,其次为企业专业技术人员和办公室文员,缴存比例最低的是体力劳动者。综合来看,公积金缴存金额占工资水平的比例,在实践中具有较大差距。

公积金存在提取门槛且使用率很低,高收入者更可能成功提取。在所有缴存公积金的居民中,每年仅有3%的缴存者实际使用了公积金。在保持其他特征可比的情况下,受到良好教育、工资收入较高者,更有可能提取公积金;在外资或私营企业中就业,在体制内就业的城镇居民更有可能提取公积金;而工资水平较低的个体,则难以提取到缴存的住房公积金。自公积金制度引入以来,累计提取公积金的人数仅占缴存公积金人数的30%左右。换言之,公积金提取存在一定程度的门槛效应,导致实际使用率很低。

公积金的企业负担问题

企业公积金覆盖率和缴存水平存在显著差异。在所有企业中,55%的企业并未缴存住房公积金,因此,公积金在很多企业中的强制性并不是很高。国有企业、金融业、大型企业的公积金覆盖率较高,达到70%以上;制造业、小型企业和民营企业缴存公积金的比例相对较低,仅为30%左右。另外,未缴存公积金的企业在人均利润、人均销售额、人均增加值、人均工资总额等方面均低于缴存企业,说明很多企业可能受限于自身经营状况和盈利能力,尽可能规避承担公积金缴存的成本和压力,而选择不缴存。

住房公积金给企业盈利能力造成一定压力。民营企业一般把公积金作为一种吸引员工的福利手段,同时公积金属于税前列支,也是吸引企业缴存公积金的重要原因。但在实践中,仍然有高达55%的企业因为降成本的考虑而选择不缴存公积金。数据显示,住房公积金在人均利润较低的企业,其占成本和利润的比例一般更高一些,小企业公积金占利润的比例是大企业的两倍。因此,公积金的调整,会给这些企业的成本造成更大影响。从不同所有制、不同行业的公积金缴存比例可以看出,收入越高的企业,公积金缴存越多。从企业规模角度看,小型企业的成本受公积金的影响比较大,调整公积金的缴费比例和缴费基数,可以更好地发挥减轻小企业负担的效果。

降低公积金缴费率可以较大提升企业利润。通过测算发现,如降低公积金缴费的成果全部由企业享受,将显著提高企业利润。公积金缴费率每降低1%,则可以帮助企业降低人工成本0.6%,平均利润上涨超过8%;对于一些利润率较低的企业,比如中小企业和民营企业等,利润率甚至会提升10%以上。因此,降低公积金缴费率的措施,确实可以较好地发挥企业减负的功效。在住房公积金的改革中,近期应逐渐通过降低缴费率、减少缴费范围等,来减少住房公积金的逆向收入分配效应,并减少企业负担。

作者:北京师范大学中国收入分配研究院课题组

来源:《社会科学报》第1571期第1版


(责任编辑:管理员004)

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