全面推进乡村振兴，关键是激发人、地、钱三要素的内生动力。其中土地是农村最重要的生产要素，也必然是乡村振兴战略的发力点。2021年“中央一号文件”明确指出，要“完善农村产权制度和要素市场化配置机制,充分激发农村发展内生动力。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。 “十三五”期间，湖南城镇化率由50.89%提高至57.22%。随着城市扩容开发及农民进城步伐加快，城市建设用地日趋紧张，农村土地闲置现象日益凸显，加快推进农村土地制度改革刻不容缓。此外，湖南目前仍有2959.7万农村常住人口，且城乡和区域发展不平衡，意味着“十四五”期间巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴任务艰巨。稳妥推进集体经营性建设用地入市，对盘活农村“沉睡的资本”、增加农民财产性收入、保障城乡产业用地、支持农业农村新产业新业态发展、促进乡村振兴和城乡融合都具有重要意义。
坚持依法依规推进，切实保障农民正当合法权益
新《土地管理法》规定，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。因此，集体经营性建设用地入市须以“符合规划和用途管制”为前提依法推进。
一是合理界定集体经营性建设用地入市范围和条件，尤其是对开发边界以内和跨开发边界的集体经营性建设用地入市范围、数量、用途等应作出明确规定；二是优先推进存量集体经营性建设用地入市，以存量再开发为主，有序推进集体经营性建设用地出让、租赁、入股改革，促进农村土地高质量利用；三是加快出台省、市、县三级集体经营性建设用地入市管理办法、实施细则和相关配套措施，探索将农村集体建设用地入市纳入城乡一体的土地供应体系，实行与国有土地同等入市、同权同价。
坚持自愿自主可控，在先行先试基础上稳妥推进
目前，我国共有33个农村土地制度改革试点县（市、区），浏阳市作为我省唯一试点县，率先推出了“土地入市、农民入股”改革。对于农村集体经营性建设用地入市这一新鲜事物，应稳妥推进。
一是尊重农民主体意愿，既不能搞强制性“一哄而上”，也不能过于保守“一味等待”，应按照合法先行、先易后难的原则稳妥有序推进；二是鼓励有条件的地区先行开展入市流转试点，鼓励以农村集体经济组织为载体，以集体经营性建设用地的土地使用权与工商企业、农民专业合作社、个人等主体合股联营，共同开办工业、商业及租赁性住房、养老、医疗、教育、旅游、民宿等服务业，为适时扩大流转范围积累经验；三是做到安全可控，加强土地利用计划动态管理，完善年度建设用地总量调控制度，健全重大项目用地保障机制，实行“增存挂钩”。
坚持因地因业制宜，大胆创新集体土地交易制度
近年来，湖南特色农产品加工、农产品电商、乡村旅游、民宿等富民惠民产业蓬勃发展，催生了对农村经营性建设用地的巨大需求。
为此，应因地制宜推动集体经营性建设用地出让、租赁、入股等多元化交易模式创新，适时启动城乡建设用地“增减挂钩”节余指标省域内跨区域交易试点；应因业制宜推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，优先支持乡镇产业园区建设，推动产业集群发展；应探索建立集体经营性建设用地增值收益分配机制，加快探索城乡统一的建设用地基准地价、标定地价制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制，加快建立城乡一体的建设用地交易市场、交易规则和服务体系。
坚持整县整乡统筹，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用
湖南地处中部丘陵地带，农村土地量大面广，但细碎化程度高，不利于集中连片规模化利用，导致农村土地要素的市场化配置程度明显滞后于劳动力、资本等其他要素市场。
为此，应加强政府在集体经营性建设用地入市流转过程中的统筹调控作用，借助现行的农村土地综合整治平台，整县整乡开展集体经营性建设用地统一规划、统一整治、统一流转；应坚持市场在集体土地资源配置中的决定性作用，通过建立农村集体资源性资产信息管理平台，促进供需双方有效对接，实现实时管控和动态管理，提高集体土地资源市场化配置效率；应建立健全集体经营性建设用地入市流转第三方评估体系，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。
（作者系湖南乡村振兴战略研究院特约研究员）
（来源：湖南日报，2021年3月2日）
