丁丽琼、伍彬：精准扶贫推进中面临的主要困难及对策建议
—-关于衡阳市精准扶贫的调查与思考
一年来，衡阳市认真贯彻落实中央和省委关于全力推动精准扶贫的战略部署，以加快全面建成小康社会为总揽，以改革创新为动力，以精准识贫、精准扶贫、精准脱贫为重点，坚持扶贫与扶志、输血与造血、治标与治本相结合，着力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”大扶贫格局，精准扶贫工作取得初步成效。2015年扶贫项目达到1399个，扶贫资金投入为2.24亿元，截止11月底，共减少11个贫困村和75567名贫困人口，提前完成年度目标。展望下一阶段的精准扶贫工作，要实现三年内整体脱贫、全部摘帽，仍面临不少困难。
一、主要困难
2015年是精准扶贫的开启之年，经过近一年的努力，扶贫工作取得一定成效，但也面临着“五难”问题。
（一）扶贫底子摸清难
调研中发现，由于各种因素影响，精准识贫摸底工作难以落实，识贫结果数据与实际情况不完全相符。
1、贫困人口核定难。由于现有监测技术条件所限、农民收入来源的多样化和不可测性，贫困对象的收入状况很难被准确、全面地掌握，加之对贫困人口的民主评议和民主监督不够完善，导致出现一些列入建档立卡中的贫困户，实际家庭人均可支配收入已在贫困线之上，而一些确实贫困的家庭却没有被纳入。在对2014年建档立卡的贫困对象审核中发现共有632户、1987人不符合贫困条件而被除名。
2、致贫原因界定难。在对贫困户致贫原因进行调查走访的过程中发现，对致贫的具体原因难以精准分析，找出“穷根子”，往往只能笼统地界定为因病或因残，给精准脱贫、“对症下药”带来了难度。从目前衡阳市贫困人口的统计数据中可以看出，因病致穷占43.5%，因残致穷占41.4%，因学致穷占13.3%，其他占1.8%，而事实上，在因病致穷、因残致穷中有很多是另有原困。
3、动态管理控制难。精准扶贫是一项动态的管理过程，应根据贫困家庭经济状况的变化而及时作出调整，但在实际工作中由于还没有建立科学有效的扶贫信息动态管理网络系统，无法对扶贫工作进行全方位、全过程的动态监测分析，往往是一次核定多年使用，导致识贫信息时效性不强，影响扶贫对象有进有出、动态管理。
（二）扶贫任务完成难
1、贫困人口基数较大。据最新统计，全市还有395个贫困村、11.7万户、35.2万贫困人口，贫困发生率达到5.1%，远高于同处于全省第一方阵的其他市州，而且这些贫困户当中有纯低保户（丧失劳动能力）达6.5万户、16.2万人，占全部贫困户的55.6%，基本靠政府救济。
2、积贫难返根深蒂固。大多数贫困村和贫困人口自我发展能力差，“等、靠、要”心理严重，且大多分布在缺水、土地贫瘠、资源缺乏、交通不便等自然条件恶劣、生态环境脆弱的地方，脱贫难度大、代价高。另外还有分散在395个贫困村之外的3991户贫困户、9042名贫困人口，尚没有专门的帮扶队伍和落实帮扶措施，“脱贫梦”依然遥远。一些在贫困线边缘的群众不仅致富能力差、观念落后，连正常生产、生活能力也非常脆弱，极易因灾、因病迅速返贫。
3、干部认识存在偏差。在对扶贫干部的问卷调查中，有65.3%的人认为搞精准扶贫难以显现政绩，积极性不高；有81.9%的人认为搞精准扶贫会大幅增加工作量，存在畏难情绪。因此，把扶贫工作停留在文件上、口头上，雷声大、雨点小不在少数，更不用说整合资源来推动贫困村脱贫，对贫困户的扶持往往只停留在“送温暖”的形式上，忽视对贫困户的项目带动和能力开发。
（三）扶贫资金筹措难
1、上级专项投入较少。除了省级贫困县祁东县之外，国家、省对其他县市区贫困村的投入非常有限，大部分村集体收入只有几万元的一事一议补助资金，只够用来发村干部工资或修一小段村道公路，没有多余资金扶持村里脱贫。
2、市县两级投入不足。目前，市县两级财政预算安排财政专项扶贫资金3125万元，其中市级财政837万元，比上年增长60%，县级财政2288万元，比上年增加1.2 倍，虽然增幅较大，但人均不足80元。市级财政大多针对市级驻村帮扶的贫困村，对其他贫困村投入很少，而县乡两级财政普遍趋紧，难以完成繁重的脱贫任务。
3、部门资金整合困难。多数部门没有投入太多的帮扶资金和扶贫项目，做锦上添花的事积极性高，做雪中送炭的事比较被动。截止2015年11月底，整合各行各部门的资金共计2107万元，离2874万元的年度目标尚有一定的差距。
4、社会投入仍然不多。由于农村外出务工户较多，加上行业部门、社会各类组织、爱心人士参与扶贫的积极性也没有充分调动起来，全市社会参与扶贫的氛围不浓，社会投入不多。截止2015年11月底，社会投入资金共计1068万元，远低于1800万元的预期目标。
（四）扶贫力量保障难
1、人员少工作量大。实施精准扶贫后，工作量大幅增加，而市县两级扶贫机构级别低、工作人员少，难以应对复杂繁重的工作。目前市县两级扶贫机构现有在编干部34名，而从事具体扶贫工作的干部只有21名，5个城区还没有专职扶贫干部，由区农委干部兼任，扶贫工作人员与扶贫建档立卡贫困对象之比为1：22077。更为突出的是，扶贫系统编制没有延伸到乡镇，使得实施精准扶贫“最后一公里”出现了“空档”。
2、待遇低工作遇冷。目前，驻村扶贫队员绝大部分没有与本单位工作脱钩，为了工作不得不来回两头跑，对扶贫工作的专注度明显下降。少数单位领导对驻村帮扶工作重视不够，对驻村队员不关心，没有落实相应待遇，驻村扶贫队员拿一份工资干两份事，有时还得自掏腰包买东西给贫困户，导致扶贫队员经济压力大、家庭阻力也大。乡镇干部、村干部和群众对驻村帮扶认识存在偏差，只认“带钱扶贫”、“带项目扶贫”，否则，对扶贫队员的工作不尽配合，使得驻村队员产生了一些不良情绪，工作积极性下降。
（五）扶贫攻坚统筹难
1、忽视规划引领。目前12个县（市）区当中，有3个县（市）区没有因地、因户、因人制订精准帮扶规划，有1个县甚至简单地把精准扶贫工作视同新农村建设任务对待，只注重面上的基础设施改造，忽视将扶贫措施落实到户、到人。
2、忽视造血带动。从现有的扶贫措施看，至少有1个县、59个县直单位和17个市直单位一定程度上存在着脱贫思路不清晰，认为扶贫工作就是修几条路、盖几间房，或者简单地组织捐钱、捐物，只注重“输血”，忽略“造血”。
3、忽视当地力量。在395个扶贫工作队当中，目前有22个驻村帮扶工作队由于缺乏农村工作经验，没有充分依靠和发动贫困村两委班子、党员干部和村民广泛参与，“独角戏”难以形成“大合唱”，工作局面迟迟不能打开。
二、对策建议
当前，精准扶贫已进入了攻坚克难的关键时期。对我省来说，应在五个层面着“重笔”，以精准扶贫推进科学扶贫，实现由“减贫”向“脱贫”的根本性转变。
（一）精准识贫，强化动态管理
对全省2014年建档立卡的农村贫困户、贫困人口进一步开展精准识别复核工作。区别于以往的普惠式扶贫，精准扶贫要做到“不漏一村、不漏一户、不漏一人”，真正实现“户有卡、村有册、乡镇有档、国省市县乡村信息平台共建共享”,确保扶贫方向正确、指向精准，防止扶贫对象“穷人落榜、富人戴帽”的现象。
1、核准贫困对象。对全省建档立卡的596万贫困人口进行“三个核实”，即核实贫困村、贫困户、贫困人口的真实性，核实建档立卡信息的真实性，核实脱贫户和脱贫人口的真实性，建立完整的贫困信息数据库，把2014年以来已脱贫致富和不符合条件的扶贫对象在扶贫信息平台上清楚地标识出来；对符合条件而没有纳入的扶贫对象和返贫对象，按程序规定识别登记，实行有进有出，动态管理。
2、找准致贫原因。在全面核查的基础上，深入开展“一进二访”活动，通过户户见面、调查问卷和座谈交流等方式，逐户进行调查，准确掌握每家庭基本情况、收入支出构成情况和发展意愿等，把扶贫对象摸清，把困难家底搞实，把致贫原困核准，把扶贫需求问细，为精准施策、精准脱贫提供依据。
3、定准贫困类别。根据对贫困对象的摸底调查，按照一般贫困户、低保贫困户（有劳动能力和脱贫愿望的低保户）、低保户（无劳动能力和脱贫无望的低保户）和五保户（未成年人）四个不同类别，科学设定类别标准，严格区分贫困程度，实施分类指导。
（二）分类施策，强化精准脱贫
针对贫困村、贫困户致贫的具体原因，按照“缺什么，补什么；需什么，帮什么”的原则，因地制宜、因户施策、因人支招、精准滴灌、靶向治疗，着力增强贫困人口内生发展动力，突出抓好以下扶贫措施。
1、产业扶贫。贫困对象要脱贫，最现实的问题就是增加收入，增加收入必然要靠产业扶贫。要按照“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走”的思路进行推进。要充分利用当地优势特色资源、产业基础，因村因户、分类指导实施产业扶贫，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。要整合涉农资金、农业产业化资金，优先支持龙头企业、合作经济组织、家庭农场等新型经营主体与贫困户结成利益共同体，鼓励采取直接帮扶、股份合作、委托帮扶等方式，给贫困户送资金、送种苗、送技术、送信息等，引导贫困户参与发展粮食、油茶、果蔬、茶叶、畜禽、水产等特色产业。鼓励贫困对象与企业、专业合作社、家庭农场建立紧密的利益连接机制，形成一个利益共同体，提高贫困对象参与当地特色产业发展的组织化程度。2014年以来，我省以武陵山片区为主阵地，启动以覆盖扶贫对象1000人以上和人均增收1000元以上为目标的“双千”产业项目计划，共实施项目62个，总投资38.3亿元，引导信贷资金13.6亿元，直接帮扶贫困人口38.4万人。
2、安居扶贫。按照“政府引导、群众自愿、因户制宜、分步实施”的原则，对具备“住房危险性、经济特困性、居住唯一性”三个条件的农村贫困户开展安居扶贫。各市州要在大幅度增加本级财政对精准扶贫投入的同时，重点整合危房改造、避险安置、易地搬迁、生态移民等项目资金、扶贫政策性资金和贷款，建立贫困户危房改造资金专户。按每户不少于2万元，人均不少于1万元，最高每户不超过5万元的补助标准，建房面积按住房和城乡建设部门危房改造的建设标准，通过“户主申请—村组评议—乡镇初审—县（市）区审核”程序，将贫困D级危房户和无房户全部纳入改造范围，省财政每年安排资金对完成农村贫困户危房改造任务的县（市）区给予每户1500元的奖补。对无劳动能力的贫困D级危房户和无房户实行政府统建模式，其他的采取自主建设政府补贴形式，帮助贫困对象挪出“穷窝”。
3、金融扶贫。改“大水漫灌”为“精准滴灌”，让扶贫资金真正扶到穷人。要在全省范围内全面启动农村信用社扶贫小额信贷，按照“一授、二免、三优惠、一防控”的小额信贷模式，推进建档立卡贫困户评级授信工作，授信额度为每户1—5万元。对授信贫困户实行免抵押、免担保贷款，贷款利率按银行同期基准利率执行。对获得产业扶贫贷款的贫困户，由省级财政扶贫资金按每人1200—1500元的标准给予贴息支持。每个县（市）应设立不少于300万元的小额信贷风险防范基金，引导金融扶贫信贷规模3000万元以上，让金融“活水”更好浇灌贫困家庭。
4、创业就业扶贫。开展有针对性的短期职业技能培训，让贫困户劳动力掌握一技之长。由省、市、县职业教育培训机构对贫困户劳动力开展转移就业技能培训，做到应培尽培、免费培训，提高就业能力，尽快就业致富。对创业贫困人员免费提供创业培训、小额担保贷款、实施就业岗位援助。对贫困家庭，市、县、乡（镇）政府可以购买公共服务岗位，帮助她们就地就近就业。省、市、县人社部门要为贫困地方贫困户劳动力提供就业服务。
5、救助扶贫。对因病、因灾等原因而致贫的，通过基本医保、大病救助、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助、社会捐赠等制度间的互补联动，形成保障合力，帮助他们解决暂时困难。对已脱贫又因病、因灾等原因返贫的，全部纳入民政特殊困难建档人员范围，资助参加农村合作医疗保险，享受民政“一站式”医疗救助。积极开展“救急难”工作，尽力避免因病因灾致贫、返贫。
6、兜底扶贫。对肢体残疾、瘫痪卧床、年老体衰等丧失劳动能力且符合农村社会保障条件的特别贫困家庭，通过农村低保、五保、新农保、新农合、医疗救助等社会保障措施，由政府实行政策性兜底脱贫，并建立动态管理机制。农村低保做到应保尽保、应退尽退。进一步落实农村五保、孤儿供养政策。探索推进农村扶贫标准与农村低保标准“两线合一”
7、教育扶贫。加大对贫困地区教育扶持力度，省、市、县政府教育投入要重点向贫困地区倾斜，确保贫困学校2018年前达到合格学校标准。建立城镇教师到贫困学校支教制度和贫困教师津贴制度，开通贫困村教师培训绿色通道。贫困家庭学生在义务教育阶段100%实行“两免一补”；对于孤儿就学，由教育基金支持完成学业；对没有完成义务教育的贫困家庭子女，上门劝学，决不让一个贫困家庭孩子因贫辍学，阻断贫困代际传递。落实贫困家庭大学生入学的资助政策。对初、高中毕业未能继续升学的贫困家庭中的“后进生”，从2016年起，实施“雨露计划”、“一家一”全覆盖，劝导和动员他们到中职、高职学校接受免费职业教育，由生源地县级政府统筹财政扶贫资金，按技工系统3200元每年每生、教育系统2400元每年每生标准给予助学补助，实现从“苦力型”向“技能型”转变。
8、基础设施扶贫。对贫困人口比较集中且基础设施落后的地区，要整合基础设施建设相关项目资金，重点解决公路不通、水不安全、电力不稳、信息不畅等问题。5年内实现村村通宽带、通硬化公路、无线通讯全覆盖，完成15000个村的农村电网改造。推进文化、医疗、科技、环境卫生等公共服务加快向贫困村延伸，打通公共服务“最后一公里”。
9、流通服务扶贫。把搞活流通作为增加贫困农民收入的重要途径，采取多种形式解决农产品销售难问题。着力推进电商扶贫工程，加强与淘宝、京东等知名电商的合作，开展电商扶贫计划，大力培育农村电商人才，鼓励龙头企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体到贫困地区开辟电商销售模式，整合农业优势产品对接市场，实现电子商务与贫困地区产业培育发展深度融合。切实加强贫困地区农产品流通基础设施建设，大力培育和发展流通合作经济组织、农产品经纪人队伍、贸工农一体化组织等多形式的农产品市场主体，提高贫困农民进入市场的组织化程度。
10、党建扶贫。对一些软弱涣散、支部活动不正常的重点贫困村、矛盾复杂村、基础薄弱村，选好配强村级领导班子，从优秀外出务工经商人员、乡土能人、复退军人和大学生村官中选拨优秀人才进村党组织班子。选优配强村党组织书记，本村没有合适人选的，从市县两级机关企事业单位选派优秀党员干部到村担任党组织书记或第一书记。加强对村支两委班子成员的教育培训。进一步加大对贫困村的基层保障力度，推动无固定活动场所的村和无集体经济收入的村“清零”，确保贫困村有能人管事、有地方议事、有资金办事、有能力做事，真正把基层党组织建设成为带动群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。
（三）统筹协调，强化资金投入
1、加大财政投入。省、市、县三级财政要大幅增加对精准扶贫工作的投入，重点加大对贫困对象在产业扶贫、就业培训、危房改造、教育医疗、兜底救助等方面的扶持力度，足额预算扶贫工作经费。省财政应每年安排3亿元以上作为专项扶贫资金。
2、整合部门资金。各级各部门要按照“规划引领、以市为主、任务导向、渠道不乱”的原则，整合各类项目资金，有针对性地向贫困村倾斜，集中力量解决产业和水、电、路、讯、房、环境整治等突出问题。
3、强化金融保险支持。贯彻落实《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发【2014】17号）、《关于金融服务“三农”发展的实施意见》（湘政办发【2014】94号）和2016年1月1日起施行的《湖南省农村扶贫开发条例》，整合金融资源，开发特惠金融产品，出台全方位覆盖贫困村和贫困人口的便利化特惠金融政策和措施。支持贫困农户办理农业保险。
4、动员社会捐资。鼓励社会各界参与扶贫慈善活动，政府搭建扶贫慈善爱心平台，鼓励引导非公有制经济组织、社会各界爱心人士通过为贫困村和贫困户捐款捐物、捐资助学、救贫济困、志愿服务等多种形式参与扶贫，帮助贫困村发展公益事业。
（四）深厚氛围，强化宣传督查
1、加强宣传。利用“10.17全国扶贫日”宣传活动，大力宣传“一进二访”活动面临的新形势、新任务、新要求和精准扶贫攻坚中的典型经验。通过表彰“扶贫功臣”、“扶贫模范”、开展“扶贫宣传月”、“扶贫主题日”活动，大力弘扬扶贫济困的传统美德，营造全社会关注、支持、参与扶贫的浓厚氛围。同时搭建社会扶贫爱心信息平台，实现各类企业、社会组织与个人的捐赠意向与贫困户脱贫需求有效对接。着力引导扶贫对象树立“脱贫不等靠，致富敢闯敢冒”意识，自力更生，增收致富。
2、严格督查。各级政府要科学制定精准扶贫五年规划和年度计划，将精准扶贫工作纳入目标管理，把落实扶贫责任制、减少贫困人口、增加财政预算投入、整合部门资金、开展驻村帮扶和结对帮扶等作为主要考核指标，强化督促检查和绩效考核。改革贫困县考核的“指挥棒”，《贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实效考核办法》和《关于建立贫困县约束机制的意见》已取消对51个贫困县的GDP考核，对贫困地区主要考核扶贫开发成效，确保贫困地区把主要精力、主要资源用在扶贫上。今后推荐各级人大代表、政协委员、党代表，评定各种模范称号的企业家，要把扶贫工作业绩作为重要参考条件。省委组织部要会同省扶贫办每年对省直驻村和联村帮扶单位进行责任制考核，督查市、县两级精准扶贫实施情况，按照《湖南省农村扶贫开发条例》的要求，对在扶贫开发中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和直接责任人依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，对没有完成减贫任务的单位主要负责人进行问责处理。各级政府要注重在扶贫开发工作一线考察干部，把干部在扶贫开发中做出的实绩作为选拨使用的重要依据，对完不成扶贫目标任务的要严格追责。2017年底，对市、县、乡三级的精准扶贫、精准脱贫情况进行一次中期评估；2019年底，进行考核验收。
（五）明确责任，强化帮扶队伍
进一步健全落实领导干部联系扶贫开发工作制度，各级党委政府主要负责人是扶贫开发工作的第一责任人，要把扶贫开放工作放在心上、抓在手上、扛在肩上，亲自调研、亲自部署、亲自协调、亲自督办。分管负责人要具体抓，带头深入一线，开展精准扶贫工作；各级各部门主要负责人是部门扶贫第一责任人，要把改善贫困地区发展环境和条件作为本部门发展规划的重要内容，在资金、项目等安排上向贫困地区倾斜，要深入扶贫联系村研究解决具体问题。扎实开展“一进二访”活动，以严和实的作风，精准发力，确保精准脱贫。
1、驻村帮扶全覆盖。对全省8000个贫困村，由省市县三级派出8000个扶贫工作队，扶贫工作队队长兼任村党组织第一书记。大力开展“12+1”活动，“12”即水、电、路、讯、房和环境整治“六到农家”，义务教育、基本医疗、养老、低保、五保和村级集体经济发展“六个落实”，“1”即加强基层组织建设，确保全省8000个贫困村如期摘帽，贫困人口全部脱贫。
2、联村帮扶全覆盖。对贫困人口相对集中村，开展联村帮扶全覆盖。动员全省厅级以上单位，包括行政事业单位、驻湘单位、军队和武警部队、金融机构、科研院所、医院学校、群团组织、国家企业等，与贫困人口相对集中村开展联村帮扶。联村单位要专题研究帮扶工作，本着量力而行、尽力而为的原则，协助市、县两级党委政府做好联系村精准扶贫工作，实现联点村贫困人口如期脱贫。
3、结对帮扶全覆盖。结合“三严三实”专题教育，各级领导干部带头与联点村的贫困户“结穷亲”，并组织动员所在单位机关干部与贫困户“结对子”，实行结对帮扶全覆盖。省、市、县三级党委、人大、政府、政协领导班子成员至少分别帮扶联系点的1户贫困户；省直机关单位、省属企业、院校和中央驻湘单位领导班子及内设机构、二级单位要与本单位联系点的贫困户开展结对帮扶；市直单位副处级以上干部要同本单位联系点的贫困户开展结对帮扶；县直机关干部要同本县的贫困户开展结对帮扶。要广泛动员各类企业、农村合作经济组织、社会团体和社会爱心人士等积极参与结对帮扶活动。通过开展结对帮扶，确保每一户贫困户有帮扶责任人，能困人因户施策，并建立帮扶专门台账。
参考文献：
[1]张立群.以精准扶贫推进科学扶贫[Z].湖南红网，2014-5-26.
[2]邹怀民.关于开展精准扶贫工作的几点思考[N].博尔塔拉报，2015-4-3.
（来源：湖南省人民政府发展研究中心微信号，2016年04月7日；丁丽琼系湖南省委党校工商管理教研部主任、教授；伍彬系中共衡阳市委党校经济学讲师）
