最近，全国和各省市区“十三五”规划纲要已陆续发布。浏览这些规划纲要，你会发现各级政府都提出，在新五年规划时期，要鼓励发展各类创业投资引导基金，以促进大众创业、万众创新取得新进展。
新旧五年规划更替之际，政府参与产业投资的角色正从直接投资者转变为间接投资者，通过设立创投引导基金，吸引更多民资进入创投领域，充分发挥财政资金的杠杆作用。根据深创投的经验，政府引导基金的投资能力可放大10倍左右。通过采取“政府引导”与“市场运作”相结合的新方式，政府引导基金已成为政府支持创新创业的新平台，有助于更好实施创新驱动发展战略，推进供给侧结构性改革，带动各地新兴产业快速发展。
但是，各级政府引导基金在发展过程中，也存在寻租、运营效率偏低、市场化水平不高、监管缺位、本地化、资金闲置、审批程序繁琐、限制条件多、行政干预多、利益分歧等问题，亟需引起重视。
研究世界各国政府扶持创新创业的成功案例与失败教训，对于解决这些问题不无裨益。在美国硅谷、以色列特拉维夫和新加坡——这些全球创业活动的热土上，无一例外地都有政府投资的烙印。例如，许多人认为政府资金对于美国硅谷的贡献微乎其微——缔造硅谷辉煌的应该是企业家和风险投资家们。但历史并非如此，公共部门特别是美国国防部，对硅谷的形成发挥了至关重要的作用。事实上，在硅谷发展的早期，其先驱企业有很多都是依靠政府军事采购合同建立起来的。如一战期间及以后的联邦电报公司和美格公司，二战期间的达尔莫·维克多国防电子公司、惠普和利顿工程公司，朝鲜战争期间的瓦里安联合公司，以及诸如仙童半导体公司等现代硅谷先驱企业，很大程度上都依靠政府合同起家。
当然，政府激励创业活动失败的教训也俯拾皆是。美国创业激励政策研究专家乔希·勒纳在其著作《梦断硅谷》中揭示，政府创业扶持工程存在两个明显的问题：一是资金和扶持政策的配置方式的低效问题；二是规制俘虏问题，即私人和公共部门实体会有组织地去俘获公共部门所发放出的津贴。他举了以下几个例子：
·20世纪60年代早期，急于推出小企业投资公司工程的美国小企业管理局许可并出资设立了数百只管理者不称职或不诚实的基金。
·参加澳大利亚1999年打造信息科技优势工程的那些孵化器公司，经常将原本面向创业者的津贴侵吞大半，方法就是强迫那些新企业以超高价格购买它们的服务。
·马来西亚在2005年开放了一个大型生物谷中心，却没怎么考虑过这样一个设施是否有市场。
·挪威在20世纪70年代和80年代浪费了国家大量的石油财富用于支撑失败的创业企业，并资助由官僚的亲属们创建的那些毫无前途的新企业。
显然，这些问题与我国各级政府产业引导基金发展过程中所出现的问题具有相似性。无可厚非，在经济衰退时期，政府可将创业活动视为重振经济增长的火花塞。特别是大多数国家的创业活动还远不到成熟的时候，政府对创造一个充满活力的创业型社会是能够发挥作用的。但与此同时，政府又很容易越界，挥霍浪费手中的资金。考察各国政府扶持创新创业的实践，为尽量避免这些问题，以下几点特别重要：
加强顶层设计，避免“过度设计”。一方面，应加强政府引导基金的顶层设计，探索多种引导基金运作模式，制定政府引导基金中长期发展规划，确保财政资金的持续性支持；另一方面，政府应避免对创业过程做过细的干预。很多时候，政府的很多要求限制了创业者和投资机构的灵活性，反而有负面效果。
注重构建一个让新企业能够茁壮成长的环境。新加坡在这方面做得很好，它不仅解决了资金供给问题，还形成了良好的创业环境。从我国来看，应重视构建政府引导基金发展的协同机制, 以资本为纽带，整合各级政府引导基金和各类社会资本的力量；建立健全引导基金市场化运行机制，简化审批流程，提高审批效率，充分发挥市场化专业机构和同行专家作用，为创新创业创造良好的外部环境。
要着眼长远，并合理确定扶持工程的规模。公共创业和风险投资项目的常见错误之一就是缺乏耐心。对创业圈的培育是一项长期事业，有潜力的项目应该有时间去证明其价值。决策者们还应认真考虑创业工程的合适规模，工程的规模应该大小适中。太小的工程对于创业环境的改善没有多大的作用，但规模过大的工程也会令本地市场不堪重负。
确保让市场决定补贴的方向。明晰政府引导基金定位，合理控制基金投向，将重点放在已设立的基金尽快形成投资、发挥效益上来，不盲目新铺摊子，不搞全覆盖。不急功近利地在资助对象上撒胡椒面，而是首先选择一小部分实验性的参与者。待首批参与者有了反馈结果，再进行第二批和第三批投资，或者对首批企业和基金进行补充投资。
采取措施遏制寻租现象，并对政府扶持项目开展制度化评估。实践证明，政府资金使用过程中的舞弊行为是全世界的普遍现象。在设计公共创业和风险投资扶持工程的时候，应该制定和遵循明确的策略与程序，建立防火墙，尽可能地遏制这种行为。与此同时，应开展细致的评估。收集和公布有关创业与风险投资活动发展程度的准确数据，将得到基金支持的企业和投资机构与它们的可比对象进行比较，评估项目的效果。
有效利用地方的学术研究和研发基础。世界上很多地方都存在一种失衡现象：一边是低水平的创业和风险投融资活动，另一边是雄厚的科研基础。因此，要增强技术转化机构的实力，重视对潜在的院校创业者和技术转化管理者的培训。
尊重国际标准，加强与海外创业者、投资者的交流。采纳与领先国家类似的规则，有助于吸引至关重要的海外投资者，决策者们应对符合国际惯例的交易多开绿灯。鼓励与海外创业者和投资者进行交流，而不是仅仅着眼于本土活动。当今世界，创业和风险投资的全球化特征日益明显，成功的企业必然是有全球视野的，尽可能地吸引海外投资者非常重要。
今天，世界各国政府都在通过各种各样的扶持措施，来激发创新创业活动。但扶持不是一蹴而就的事情，政府必须谨慎地平衡自己的角色，既要理解扶持作用的必要性，也要认识到政府在创业扶持能力上的局限性。如果决策者们能谨记已经发生的教训，新的浪费和失败是可以避免的。创业者们会拥有一个更好的环境，其他人也会受益于一个更加健康的创业型社会。
（来源：湖南省人民政府发展研究中心, 2016年07月6日;作者系湖南省人民政府发展研究中心副主任、研究员）
