城镇化是实现现代化必经的历史过程和必须完成的重大使命。城镇化是改革的重点领域，城镇化方面的改革是发展的最大红利之一。“十三五”时期要切实加大改革力度，解决新型城镇化过程中文化保护不够的问题、解决城镇化建设资金缺口问题和土地制度改革难问题。
一、推进新型城镇化有利于加速经济发展方式转型
现代化一方面表现为大工业社会化生产方式取代小农经济生产方式的工业化过程，另一方面表现为农村人口向城镇聚集，农村经济、农业社会向城市经济、工业社会转变的城镇化过程。工业化和城镇化水平是一个国家和地区现代化程度的重要标志。2013年长株潭地区城镇化率达到64.54%，比全省平均水平47.96%高出16.58个百分点，比全国平均水平53.73%高出10.81个百分点。这意味着三市常住人口中一半以上是城镇人口。
城镇化是实现现代化必经的历史过程和必须完成的重大使命。城镇是工业化、信息化、农业现代化的主要载体。一是以分类指导实现全面小康为契机，以城市群建设为核心，创新城镇化规划体制。从管理体制，强化省级管理机构职能出发，建立以长株潭城市群为龙头，实现跨行政区的城镇化发展规划，实现行政区域规划向经济区域规划转变，促进城乡统筹发展，缩小区域城镇化差距。二是以农业现代化发展为依托，壮大农村城镇经济。以加强中小城市、县城和小城镇建设为重点，积极承接大中城市产业转移，大力培育城镇特色主导产业，提高城镇经济素质，更多地吸引农村非农产业人口向中小城市和小城镇转移；以信息化推动农业现代化，做大做强做优农产品加工企业，提升城乡产业聚集的关联度；三是以实现“两型社会”为城镇化发展目标，着力发展生态低碳循环经济。大力加强城乡尤其是资源型城市生态低碳循环型的生产系统、流通服务系统和消费系统建设；集中打造生态低碳产业园区，加强循环型绿色低碳民生服务业建设，促进工业高能耗企业逐步实现高技术、高产出、低能耗转变；积极倡导绿色低碳消费，逐步推进城乡生活垃圾分类收集、处理与利用，实现生活垃圾的资源化和无害化。
城市的集中成群分布产生了一系列好处，也带来许多新的问题，如：城市间产业结构趋同带来无效竞争，区域资源压力和环境负荷增加，大城市病泛滥等等。如何趋利避害，成为城镇化战略和空间规划的重要目标取向。随着经济全球化的不断深入，以提升国家参与全球化的整体竞争能力为指向的效率优先、非均衡发展成为世界各国政府普遍关注的战略，城市群就成为非均衡发展、实现效率优先的主要空间载体。目前，美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口。日本东京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、经济规模占全日本总量都达到了60%以上。英国一半人口集中分布在不足1/5国土面积的大伦敦都市圈。在城市群的发展中，城市群核心城市以培育创新与门户功能、占据影响力制高点为主旨，城市群区域往往以共同打造优越的人居环境和投资环境、实现产业能力集聚和民生质量提升为主题。美国2050年发展战略明确提出，把十余个大都市连绵区打造为支撑经济可持续发展、增强国家竞争力的重点区域。
二、发展新型城镇化的实际需要和基本要求
新型城镇化，是以新型工业化为动力，区域、人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化。这就要求我们更加重视城镇发展动力培育，推进现代工业、现代农业和现代服务业同步，现代城镇与产业互融联动；更加重视区域协调，科学确立城镇体系的空间布局和等级结构，促进大中小城市和小城镇协调发展；更加重视城乡统筹，充分发挥城镇化对工业化和农业现代化的双向带动作用，推动城乡经济社会一体化；更加重视城镇质量提升，完善城镇功能，改善人居环境，提高综合承载能力，实现城镇可持续发展。比如，《湖南省推进新型城镇化实施纲要》提出，构建以长株潭城市群为核心的新型城镇体系。到2015年，长株潭城市群城镇化率可达到70%，长株潭将被定为于“超级城市”强势呈现，进而带动周边常德、益阳、岳阳、衡阳、娄底五个市区、乃至整个湖南城镇化的加速发展，并成为中国城镇化发展和中部崛起的标杆之一。
（一）全面加强城市规划工作
加快发展城市群，必须依靠国家和地方的共同努力，做好顶层规划设计。城市群要有产业支撑，做好交通、医疗、教育等配套设施建设，提高城市的综合承载能力，加强城市管理，提高城市的舒适度；同时，城市群建设不能“摊大饼”，努力克服“大城市病”，要大力发展周边小城镇，并用轨道交通串起这些“卫星城”。城镇体系的形成应与以城市群作为主体形态的发展趋势相吻合，注重同一经济区内多个大中城市的互动发展，防止区域内城市同质、产业同构。强化城市规划的战略性、前瞻性和导向性作用。
（二）着力改善城乡二元结构
根据美国著名经济学家刘易斯等人提出的二元结构理论，采用比较劳动生产率、二元对比系数和二元反差系数等指标，对二元结构进行测量。比较劳动生产率，即一个部门的产值比重同在此部门就业的劳动力比重的比率。一般而言，第一产业比较劳动生产率低于1，而第二、三产业比较劳动生产率高于1。比较劳动生产率越高，表明本部门的产值与劳动力比值越大。第一产业和第二、三产业的比较劳动生产率的差距越大，经济的二元性越显著。二元对比系数，即第一产业比较劳动生产率与第二、三产业比较劳动生产率的比率。该指标与经济结构二元性的强度呈反向变动的关系，二元对比系数越大，两部门的差别越小，反之则两部门的差别越大。二元反差指数，即第二、三产业或非农业产值比重与劳动力比重之差的绝对值。反差指数越大，第一产业和第二、三产业的差距越大，经济二元性越明显。城乡二元结构造成城镇化与工业化协调发展的非持续性，导致城镇化滞后于工业化。因此，城乡二元经济结构和二元社会结构合力阻碍了城镇化进程，急需加以改进。
（三）增强城镇综合承载能力
城市后备土地资源严重不足。比如，长株潭城市群近年来城镇化发展较快，对土地需求量增长也很快，用地规模逐年扩大，导致耕地面积急剧减少，各类后备土地资源严重不足。据调查，长株潭地区宜耕后备土地资源仅1.15万平方公里，只相当于现有耕地总面积的1.85%，而宜建设后备土地资源仅0.37万平方公里，只占现有建设用地总量的1.54%。长株潭地区土地粗放经营现象也很普遍，耕地被大量非农用地粗放占用，工业污染导致土地质量下降。在城乡居民建设用地及其他建设用地中，普遍存在人均用地规模偏高、闲置浪费严重、土地产出率低等现象。以长沙市建设用地为例，单位土地面积上二、三产业国内生产总值只相当于武汉市的73%、广州市的55%。
人口资源质量与数量不相匹配。比如，由于长株潭城市群具有较高的人居环境自然适宜性，因此本区域成为湖南省重要的人口集聚地之一，人口密度位居全省前列。据统计，长株潭城市群的人口密度是487人/平方公里，远远高于全省337人/平方公里的整体水平。因此，就城镇化所需的人口资源数量而言，长株潭城市群已具有雄厚的基础。但由于本地在全国来讲属于后发展区域，整体教育水平不如东部发达地区，人口资源整体质量相对落后，这与新型城镇化发展道路的要求存在差距，成为长株潭城市群发展道路上的又一劣势。
上述现实情况表明城镇综合承载能力急需加以提高。
（四）注重城镇风貌塑造和品位提升
在城镇规划建设中，要更加注重融入自然、历史、人文等元素，传承历史文脉，塑造城镇个性，形成城镇的文化特色、产业特色和环境特色，提升城镇品位。文化特色是城市特色的源泉，要推进城镇建设与文化深度融合，加强对城市文化遗存的保护，留下并延续“城市记忆”。产业特色是城市发展的根本，要把城市的特色定位与主导产业结合起来，提高城市的知名度和影响力。环境特色是城市的品质所在，要充分利用地形地貌和生态环境，充分保护山体、水面、湿地、森林等自然资源，依托和利用这些资源来规划城市，塑造鲜明的环境特色，提升城市宜居宜业的水平。
三、以问题为导向推进新型城镇化建设
“十三五”规划，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。做这样一件大事不能没魂，没魂就散架了，没魂也从来走不远。“十三五”规划的魂，就是要按照问题导向原则，用新型城镇化补短板、增后劲和促均衡，为更长时期的远景发展提供支撑。
（一）解决文化保护不够的问题
一是在思想认识上高度重视。随着经济社会的不断加快发展和人民生活水平的不断提高，人们对城市文化品位要求越来越高。在新型城镇化发展战略的实施中，创建一个人与城市和谐相处的可持续发展环境，需要不断提升城市品位。城市特色、城市形象等日益受到人们的广泛关注，文化对提升城市品位的意义被提到了前所未有的高度。首先，城市是文化的聚集地。城市化过程中不仅要创造和发展新的文化，也要保护好传统的、民族的文化，尊重和珍惜历史的积淀。城市更新，应是一个历史、文化生命体的新陈代谢，而不是推倒重来。对地域、民族文化的研究长期不够重视，使城市缺乏特色和民族特性。在几十年的建设中，在这些方面有不少教训。1966年，许多城市园林和文物古迹被列为“破四旧”的范围，使城市文化遭受了一次空前的破坏。改革开放后，又出现了放弃民族文化的取向，简单地认为学习和模仿西方就是现代化，导致城市建设“西化”严重。20世纪80年代和90年代，城市开始大建人造景观，基本上大同小异、制作粗糙，不仅无法带来新的文化，而且还降低了城市的品味。20世纪90年代以来兴起的旧城改造与建设，许多城市“脱胎换骨”，同时又再次对历史文化遗产造成破坏，更使得千城一面，曾经地域特色鲜明的文化气息基本消失。其次，保护历史文化遗产是建设现代特色城市的基础。城市特色是指一座城市的内涵和外在表现明显区别于其他城市的个性特征。城市特色是一个城市的生命，是此城市区别于其他城市的重要之处。一座现代化的城市，除了要有时代气息外，更要有历史文化传统，成为这一城市的特色与记忆。比如提起苏州，就会使人想起那里众多的古典园林建筑；提起杭州，就会想起西湖、六和塔；提起北京，就会想起故宫；提起海口，就会想起骑楼古街。对于一座城市来讲，文化遗产就是自己的品牌和个性，就是财富，就是创造与建设现代特色城市的基础。近日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。通知指出，《规划》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。
二是把保持地方特色作为保护文化遗产的落脚点。只有发展具有独特的、地域的、民族的文化，才有可能形成自己的文化优势，增强地区发展的核心竞争力。地方政府应根据本地的传统和特点发展自己的文化事业和文化产业，制定出符合自身文化发展的规划，走出自己的道路，避免盲目追求城市化、现代化。注重打造城市“两型”文化资源的品牌。遵循真实性、专属性、不可替代性、导向性、认同性五项原则，可将长株潭城市群文化统一称“湘江文化”。这可以与珠江文化链接融合，与黄河文化、长江文化并列。以湘江文化统一资源的称谓，既是历史文化和山水文化的有机结合，又是流域范围多种文化资源的区域综合，内涵、时间、空间都易于在这个称谓下表现出来。
三是从制度上强化文化遗产的保护。在新型城镇化过程中，传统文化容易受到多方面的冲击，尤其是商业意识的冲击，结果可能有:急功近利，不顾一切甚至是破坏性地开发与建设，这对传统文化将造成极大破坏，甚至是毁灭性的破坏;另一种情况是，前瞻性地开发利用与进行城镇建设，对传统文化资源进行严格的管理和保护，使它们得以完整保存。如果是前者，发展了当地经济，却失掉了用经济无法换取的文化资源，成为历史的罪人。如果是后者，则利国利民。因此，一方面，对城市进行科学规划，合理建设。另一方面，注重对传统文化的保护，根据国家制定的相关制度，建立起严格的评审标准和科学认定办法，逐步形成国家级和省、市、县乡等各层次保护体系。在此基础上，逐渐建立起省、市级文化遗产保护示范单位，并明确其相应的管理责任和权力，充分利用多种手段对优秀传统文化进行真实而全面的调查与整理，建立多种类别的文化遗产档案。城市化的快速发展，大量青壮年都离开原居住地，这让我国目前的传统文化尤其是非物质遗产的传承后继无人，尤其是一些掌握某种技艺的老艺人去世后，导致许多影响少数民族世世代代的非物质遗产无人继承。所以还要建立传统文化遗产传承人制度。比如英国以文化传承与弘扬为导向注重城镇的历史遗存与地域性文化特色保护的经验值得借鉴：制定专项法律规范历史文化遗存和地域文化特色资源的保护。1953年，英国颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》等法律，以规范和引导城市（镇）改造和更新行为，至今列入官方名单的保护建筑有75000个。按照规定,建筑历史达到50年以上，一般不允许再拆除；无人继承的则由国家历史文物保护机构收管经营。1967年开始划定特别保护区，从最初的200个到至今已有9000个列入名单。
四是构建基于文化传承的产业联动机制。建立与社会主义市场经济相适应的文化体制，形成长株潭试验区科学规范有效的宏观文化管理体制和统一协调的运行机制；基本形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局；初步建设竞争有序、开放统一、要素完备、中介发达的文化市场体系；努力建设富有生机和活力，不断打造文化品牌和文化精品的文化创新体系；基本形成长株潭城市群相互促进、优势互补、特色鲜明的文化产业协调发展格局，把长株潭打造为湖南文化产业核心区和中部区域性文化中心。实现文化产业的跨越式发展和可持续发展，使文化综合实力、竞争力位居全国前列，塑造长株潭城市群全国一流的文化形象。具体指标是: 到2015年，长株潭城市群文化产业增加值年均增长20%，达到1100亿元，占国民生产总值的11%，占全省文化产业增加值的65%；文化产业从业人员达到55万人，占全社会从业人员的70%。到2020年，长株潭城市群文化产业增加值年均增长18%，达到2500亿元，占国民生产总值的13%，占全省文化产业增加值的68%；文化产业从业人员达到68万人，占全社会从业人员的8%。
（二）解决资金缺口大的问题
未来二十年，中国的城镇化率还将提高20%至30%，实现3亿至4亿人口的城镇化，将有10亿人居住在城市，比目前已完成工业化国家的人口总和还要多。按照到2020年实现60%城镇化的目标和目前近2亿“半城镇化”人口市民化测算，需要新增投资超过50万亿元。而面对如此巨大的资金缺口，当前地方政府的财力水平远远不能满足需求，城镇项目建设缺乏合适的投资主体、投资产品和融资条件，在中西部等融资效率低下的欠发达地区，这一状况更为明显。
首先，探寻金融支持新型城镇化的最佳路径。尽快完善中长期投融资体制机制，在构建市场化融资主体、资金转化运用、金融监管和风险控制等方面做出探索，同时不失时机地推进配套改革，以创新精神激发城镇化这一经济增长的最大潜力。金融制度的不完善在一定程度上限制了新型城镇化的发展。具体说来，主要包括以下几点：第一，利率制度。我国利率水平的决定权虽然正逐步放开，但还未完全交付市场。利率水平被长期压低，使债权方不断地补贴债务方，导致经济社会的两极分化，也就是金融抑制理论里所指出的“低利率分割经济”。由此可见，利率制度问题是区域、城乡发展失衡问题产生的一个主要诱因。第二，国有大型商业银行的信贷审批制度。国有大型商业银行是金融业的龙头，其运行制度对金融业乃至整个社会经济产生影响。就城镇化问题来说，国有大型商业银行的县域支行不具备信贷发放的审批权，整个向上报批的程序降低了县域经济融资效率，使金融本就薄弱的县域城镇更加难以享受到便利化的金融服务。第三，民营金融机构市场准入制度。从经济社会发展全局来看，民营中小金融机构将是国有金融机构的重要补充，而从城镇化发展来看，民营金融机构可以扮演更为重要的核心角色。因此，在制度上对民营金融机构发展的限制，不利于新型城镇化的发展。第四，相关的法律制度。农村地区和县域城镇地区存在的金融抑制、金融排斥等问题，与法律制度不支持或支持力度不够密切相关。例如，《物权法》规定集体所有土地不得抵押，便限制了基层抵押担保资源作用的发挥。金融与新型城镇化建设密切相关，但我国的金融体系对于新型城镇化发展的支持作用有限。城镇化建设的主要内容包括城市基础设施、支持企业发展和转型的各项服务、城市运行的配套功能等。这些目标的实现需要借助金融的力量，因此，应尽快调整我国的金融结构，完善金融制度，使金融与新型城镇化发展的要求相适应。
其次，重点考虑设立城镇化专项资金支持，解决城镇化建设资本金及配套资金缺口等问题。鼓励金融机构通过联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式，拓宽城镇化建设的筹资渠道和创新模式，支持金融机构设计完善的信用结构控制风险，鼓励多种市场主体参与基础设施建设，增强持续融资能力。坚持“政府主导，市场运作，社会参与”的原则，发挥政府投入的示范效用和对民间资本的带动作用，转变过去依靠政府投入、经营的办法。可采用BOT（建设---经营---转让）、BLT（建设---租赁---转让）、TOT（转让---经营---转让）、BT(建设---转让)投资方式，引入市场机制，实现资金来源多样化。我国地方政府债务迅速攀升，还要运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，化解地方政府债务风险、减少地方债压力。PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。
再次，发挥财政职能作用，加大财政统筹力度。将财政预算内外资金调剂支持的方式建立城镇化建设发展基金，形成政府对城镇建设实质性投入。对以下资金可以集中使用:城市维护建设税;土地增值税；城镇土地使用税收入；国土部门取得的土地收益;城建部门收取的市政公益设施配套费;旧城改造取得的收益及公司上交的收益；水务、环保部门收取的水资源费、排污费;电力部门收取的工业用电附加;交通部门取得的上级返还资金；财政预算安排的建设支出。把这些资金整合起来,由政府统一使用，集中建设能拉动经济发展和百姓关心的建设项目，发挥政府的引导作用。总之，优化财政资金配置，完善城镇化投融资机制。一是逐步提高中央财政对义务教育、基本养老等基本公共服务支出的比重；二是合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例；三是建立多元化资金供给模式；四是推进公共服务和公共产品提供方式的社会化和市场化。
最后，用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式，可在一定程度上减轻地方政府债务负担，但实现城镇化建设的投融资平衡，还需要做好土地批租这篇大文章。西方国家土地私有，搞基础设施建设产生的增值也归私有，但政府要征收高额的土地增值税。我国城市土地属于国有，土地批租既要优化资源配置，为经济社会发展提供保障，又要避免灰色交易，防止国有资产流失。随着城镇化的快速推进，特别是随着大量基础设施投入和环境配套，土地会有较大幅度的增值。但这些增值收益，是城市规划、征地动迁、“七通一平”、市场供求等多种因素形成的，不能让开发商独享，必须通过政府土地储备和开发管理，拿来弥补城市基础设施和公共设施的投入。
（三）解决土地制度改革难的问题
一是建立开放、竞争、城乡统一有序的土地市场。城镇化过程中土地的升值是人口和投资聚集带来的，土地升值的部分应该用在外来聚集人口身上，而不是少数人手里。农村土地既是农民的生产资料，也具有社会保障功能。现有的农村土地收益分配格局不利于保障失地农民的权益，易引发农民不满，导致群体性事件。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，急需建立一种补偿机制用以解决目前集体土地收益分配不均的问题。党的十八届三中全会《决定》中明确规定“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”转变政府职能，划清政府与市场的界限，哪些是政府办、哪些是市场办，这样才能改变现在政府主导的城镇化为市场主导的城镇化。完善土地产权制度，平等保护集体土地产权。建立城乡统一的土地市场。改革征地制度。缩小征地范围，缩小到公共利益需要的范围之内，不要为开发商、为企业去征地;给被征地人公平的补偿，土地、房子值多少钱就补偿多少钱，使被征地人的利益不受损害。规定并严格执行合意加公示的征地程序。完善现有城镇建设征用土地制度，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，提高土地集约化利用水平。探索实行城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。同时，进一步改革完善农村建设用地和进城落户农民宅基地的流转制度。
二是积极开展土地股份制改革。推动农村产权规范有序流转，可设立市、县、乡三级农村产权交易中心，将农村承包地、集体未分配土地和集体建设用地折股量化，组建新型农民合作经济组织；通过农村产权交易中心，进一步完善农村土地流转担保等配套政策，提升农村土地流转活跃度；积极创新集体建设用地使用权流转办法，努力构建城乡一体土地新制度，着力推进城乡土地同权同价，从根本上支撑城乡经济社会一体化的最终实现。根据一些地方的实践，集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业;另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现农业由传统向现代转型。比如湖南省益阳市沅江市草尾镇，走的就是一条通过土地流转带来产业集聚，从而推动农村城镇化的新路子。作为湖南省益阳市统筹城乡发展的试点镇，沅江市草尾镇在实行农民集中居住等方面积极探索，在盘活土地资源方面找到了促进城乡均衡发展的突破口。作为试点的前奏，沅江市选择草尾镇作为农村集体土地和房屋确权颁证试点区域，草尾镇农民相继拿到了《集体土地使用证》、《农村土地经营权证》、《房屋所有权证》和《集体土地所有证》等四本证书。这四本证书，标志着在《物权法》框架下，农民开始真实拥有土地和房产等物权，从而迈出了城乡统筹发展的第一步。
三是建立适应市场配置的国家宏观调控体系。旧的城镇化过程中政府成为了城乡土地市场主导者、建设用地交易权的垄断者，而不是土地交易市场的裁判者和土地财产权的保护者。地方政府热衷于靠其拥有的行政权力获得土地增值收益。过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地相关收入缺乏有效管理和监控，因而缺乏透明度与责任，应该理顺这种关系。政府有四种调控手段：第一，有公众参与式的规划和计划。第二，正确实施土地用途分区。第三，建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度;使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。第四，改革行政审批制度，简政放权。
四是以财税制度改革为突破口。完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。这样，土地制度改革才能一项一项地推动。减轻地方财政对土地的依赖，是中国财政体制改革的重要目标。对于城镇化中一些公共事业建设项目，应该进一步拓宽投融资渠道，创新投融资体制，同时扫除各种进入障碍，吸引更多的外资和民间资本参与其中，而不应该只把眼光盯着本应该努力减少的土地出让金。
（作者系湖南省委党校教授）
