——基于欧洲的经验与启示
经过近40年的严格人口控制，生育率低于更替水平20多年之后，中国近期开启了生育政策宽松化进程。生育率能否适度回升？这不仅是中国当前关心的问题，也与一个全球性问题密不可分，即世界各国完成人口转变之后，生育率向何处去？最早实现了人口转变的欧洲各国生育率低于更替水平之后，继续达到极低水平，引起人们的普遍忧虑甚至恐慌；近年来生育率又在大部分地区呈现回升态势，生育率发展的长期趋势仍是扑朔迷离。生育率的下降和回升与政策间的关系如何？欧洲经验对中国有怎样的启示？本文将对上述问题予以分析和讨论。
世界与中国的人口转变
20世纪，世界各国从欧洲开始陆续经历了或缓或急的人口转变过程，即继死亡率下降之后，生育率呈现从高水平向低水平的变化趋势。然而，生育率的下降何时终止？下降后的生育率会停留在什么水平？未来将向何处发展？这些问题并没有明确的答案。
早期的人口转变理论认为，生育率会稳定在更替水平附近。如伊斯特林假说提出生育率具有队列效应，会呈现出小规模队列的高生育率和大规模队列的低生育率交替进行的周期性特点，因此，下降后的生育率将在更替水平附近周期性振荡。然而，较早完成了人口转变的欧洲各国，生育率不仅长期低于更替水平，且似乎有持续下降的倾向，总和生育率不足1.5的国家数量不断增加。20世纪70年代前期，西欧和北欧的生育率首先跌破更替水平；70年代后期，南欧生育率也降到了更替水平以下。20世纪80年代后期，有学者试图用“第二次人口转变理论”来解释这一现象，认为以结婚和生育显著推迟为特征的新的生育机制已然形成，人们生育孩子不仅仅考虑物质条件，还需要兼顾自我实现、个人权利、教育提升等更复杂多样的非物质因素。但是，第二次人口转变理论揭示的只是生育行为的推迟和影响机制的变化，人们能否在育龄后期弥补婚育推迟带来的对生育率的影响，在当时并不确定。20世纪90年代，在欧洲国家陆续出现的总和生育率不足1.3的极低生育率现象，开始引起相关国家的担忧甚至恐慌。有学者提出“低生育率陷阱”概念，认为低于1.5以下的生育率会一蹶不振，并引起老龄化加速发展、人口规模衰减等不利后果。也有学者发现，在传统的时期生育率度量指标（总和生育率TFR）中，包含了由于婚育推迟导致的进度效应等因素，因而在新的生育机制下会呈现出较低的生育率数值；去除了这一效应的新的度量指标（去进度效应总和生育率TFR）所反映的生育水平会更高一些，认为在新的生育机制条件下，需要修正生育率的度量指标，以便更好地借助时期生育率了解妇女的终身生育水平。但新的生育率度量指标既不是时期度量，也不是队列度量，并未得到广泛应用。而且，即使采用除去了进度效应的新的生育率度量指标，所反映出来的生育水平也未能达到人们期望的更替水平。相比较其他国家，20世纪中叶的中国具有人口基数大、增长速度快、生育水平居高不下等特点。为了与当时的生产力水平相适应，以缓解人口压迫生产力的紧张形势，20世纪70年代，中国政府开始实施全国性的计划生育政策，且在80年代前期收紧为“独生子女”政策。虽然在80年代后期进行了区域性和人群的适当放松调整，并逐渐将政策稳定在分区域和人群生育1～3个孩子的水平，但中国的计划生育仍被认为是世界上最为严厉的人口控制政策。在计划生育政策和社会经济发展的双重作用下，中国的生育率水平迅速下降，总和生育率从1950年的5.81降到1992年的2.05，并在20世纪90年代进入更替水平以下的低生育水平时期。尽管学界关于中国生育率的实际水平仍存在争议，但很多人一致认为1.3～1.7左右的生育率水平并不利于中国的长期发展，应该警惕中国重蹈欧洲国家的覆辙，陷入“低生育率陷阱”，采取必要措施使其有所回升。
欧洲的生育率回升与中国的生育现状
进入21世纪，处于低生育率焦虑中的欧洲国家看到了生育率回升的迹象。2008年，除摩尔多瓦外，欧洲其他国家的生育率均回升到1.3以上。但是关于未来生育率的发展方向仍存在较大分歧。有学者认为，生育率下降的趋势将会因人类普遍发展而被逆转，育龄后期的生育以及性别平等等因素将会提升生育率水平。但也有学者发现，21世纪前十年欧洲出现了二元生育模式，因此用笼统的人类发展指数或性别平等指数等预测未来生育率走向，并得到二者之间的正向关系是不全面的；21世纪20年代欧洲各国生育率的未来趋势，将是长期的、结构性的、低于更替水平的生育率。对于中欧和东欧15个国家生育率的深入比较研究则表明，这些国家的生育率下降虽相较欧洲其他国家来得更晚，且时期生育率在21世纪初也呈现出回升的态势，但没有迹象表明在可预见的未来存在普遍的生育率回升现象。与20世纪60年代妇女出生队列类似，20世纪70年代妇女出生队列推迟了的生育率并没有在育龄后期被弥补，因而妇女队列生育率仍将延续下降态势。
中国在1998年实现了人口自然增长率降到10‰以下的计划生育政策目标后，经过了15年稳定的低生育水平的谨慎观察期，分别于2013年和2016年实施了“单独”两孩和全面两孩生育政策，从严格的人口控制转为适度宽松的人口控制。一方面，鉴于人口规模依然庞大，人口与资源环境之间依然存在较大压力，因此计划生育仍继续作为基本国策；另一方面，国家希望育龄夫妇能够按照新的生育政策要求，普遍生育两个孩子，以适度提升生育率整体水平，促进人口的长期均衡发展。
调整后的生育政策的实施效果备受各界瞩目。2013年“单独”两孩政策实施之后，“遇冷”说似乎成为舆论主流观点，依据是符合政策生育了第二个孩子的家庭并没有预期得那么多。全面两孩政策的迅速跟进，使“单独”两孩政策的效果难以充分显现，而是会融合在新的政策效果中。全面两孩政策会否再次“遇冷”，还是会出现短期内的出生堆积，从而对公共服务造成较大压力？根据国家统计局发布的数据，2016年全年出生人口数为1786万人，比2015年增加131万人；人口自然增长率为5.86‰，比2015年提高0.9个千分点。根据卫生计生委统计数据，2016年全国住院分娩活产数为1846万人，较2015年增长了11.5%。
尽管不同来源的数据由于调查方法和统计口径等原因存在差异，但与过去几十年间的相关数据进行比较，可以发现两个特点：第一，新生婴儿中二孩比例明显增加，孩次结构出现显著变化。在过去计划生育政策的控制作用下，只有部分人群和地区可以生育第二个孩子，因此，全部出生人口中二孩及以上孩次所占的比例是有限的。“2013年以前，二孩出生比重在全年出生人口中占比始终保持在30%左右。2014、2015年提升幅度就比较明显了，2016年二孩及以上比重超过了45%，提高了十几个百分点。”第二，出生人口数量呈现回升的态势。根据国家统计局历年全国人口抽样调查数据，2003～2013年期间每年出生人口数约为1600万人，2016年突破1700万，再次回升到20世纪90年代初期的水平。以上两个特点说明，二孩生育政策的效果已经初步显现。利用国家统计局1‰人口抽样调查数据推算，2016年中国的生育率水平达到1.7左右。部分地区产科出现了“一床难求”的现象，优质资源供给不足、专业技术人员短缺等问题也较为突出。
生育率变化的趋势与人口政策的作用
迄今为止的世界人口转变历程表明，生育率从高水平下降到低水平是历史性趋势。数据显示，20世纪五六十年代，世界各国的平均生育水平是5.0；20世纪70年代前期为4.48；70年代后期到90年代前期为3.49；90年代后期到2015年为2.61。在生育率总体下降的趋势下，生育率的地区间和国别间差异性依然显著。2010～2015年期间，虽然全世界平均总和生育率为2.51，但非洲总和生育率依然高达4.71，大洋洲为2.42，亚洲为2.20，拉美与加勒比地区为2.15，北美为1.86，欧洲为1.60（其中北欧地区为1.87，西欧地区为1.66，东欧地区为1.55，南欧地区为1.41）。可以看到，欧洲生育率尽管有所回升，但仍是世界生育率的洼地，且内部差异也很突出。
在导致生育率下降的各类因素中，社会经济发展无疑起到了普遍且重要的作用，计划生育技术手段的普及和使用更是功不可没。人口政策在不同国家的表现则有所不同，大致可以区分为直接干预性计划生育政策和间接引导性人口政策（主要表现为移民政策、就业政策、家庭福利政策等）两种类型。欧美大多数国家在人口转变进程中，并没有采取直接干预性计划生育政策，生育率是伴随着社会经济的发展和人们生育观念与行为的变化缓慢下降的，人口转变历程长达数百年。与此同时，美国、加拿大等通过有选择的移民政策，维持国家的劳动力人口数量与结构，并保持总和生育率在1.8左右的适度水平。有些国家虽然采取了直接干预性政策，但并未取得控制人口增长的预期效果。如印度早在20世纪50年代就开始实施计划生育，但2016年总和生育率仍维持在2.3的水平，人口将继续增加。包括中国、新加坡、韩国等在内的一些东亚国家，不仅实施了控制人口增长的计划生育政策，而且取得了巨大成功，对生育率的下降起到了推动作用。
当人口转变完成，生育率长期徘徊在更替水平以下，甚至接近或跌破所谓极低生育水平时，如何适度提升生育率，并使其恢复到更替水平？关注这一问题的各国仍然不约而同地采取了直接干预性和间接引导性两类政策，更多的是双管齐下。与中国历史文化传统和人口转变历程极为相似的新加坡、日本和韩国，在经过长时间的控制人口政策后，新加坡于1987年、日本于1989年、韩国于1996年，都先后选择了放弃人口控制继而开始鼓励生育的政策，但迄今效果不尽如人意，这些国家目前正面临着全球最低的生育率。欧洲国家则纷纷改革其社会政策，从最初的以“协调经济快速发展与社会公平、辅助市场改革，减少或预防社会矛盾的激化和冲突”为目的，转向“儿童与老年人照料问题、机会平等特别是性别平等”。其中，以瑞典为代表的北欧家庭友好模式政策，提倡性别平等，通过父亲产假和高收入替代率补贴，鼓励父亲参与儿童照料，以便母亲尽早返回工作岗位；以英国为代表的自由市场主导模式家庭政策，以劳动力市场为主导，为母亲提供长期产假，父亲陪产假的收入替代率则很低；以德国为代表的保守主义模式家庭政策，则依然保持了全职母亲的传统家庭分工模式；此外，地中海国家的社会政策则着重于失业、医疗和养老问题，家庭需求主要依靠母亲和女性亲属。这些政策措施与国家传统和政府主张有关，对于时期生育率的提升作用并不相同，很难一言以蔽之。对中欧和东欧国家家庭政策的比较研究表明，爱沙尼亚和斯洛文尼亚的政策效果较为明显，妇女队列生育率得到提升；也有一些国家的家庭政策在短期内有助于提升时期生育率，但并不能提升队列生育率；其他国家的家庭政策则并没有真正有效提升家庭福祉，也未能创造有利于队列生育率提升的条件。
中国的人口转变虽然开始得晚，但由于政府计划生育政策措施的强有力干预，进入低生育水平的时间与较早完成人口转变的欧洲国家仅相差了20年，且目前同样面临着未来生育率何去何从、如何有效提升的难题。第一次人口转变所揭示的人口再生产模式的变化，以及第二次人口转变所表现出来的以婚育推迟为特点的生育机制变迁，都在中国先后呈现。计划生育政策在中国生育率变迁过程中发挥着不可忽视的重要作用，表现为对人们生育观念的重塑、对生育行为的约束和对生育率的影响。研究表明，中国生育率的转变在不同时期受计划生育政策的影响强度有所不同。在20世纪80年代，计划生育政策对生育率下降发挥了重要作用；20世纪90年代之后，社会经济因素的作用超过了计划生育政策的影响。
在坚持计划生育基本国策的背景下，迄今为止，中国家庭的生育数量仍受到政策约束。对大多数家庭而言，决定生育与否以及生育一孩或二孩的，则是社会经济领域的相关政策，这已成为全面两孩政策实施以来人们目光关注的焦点。促进女性就业与家庭平衡的社会政策、家庭发展政策等，被期待着能够在提升生育水平中发挥积极作用。
欧洲经验的启示与中国当下的准备
中国近期开启的生育政策的宽松化进程，不仅是对我国20世纪90年代以来低生育水平的回应，更是对世界范围内人口转变之后如何有效提升低生育水平的实践。最早完成人口转变、最早遭遇极低生育率、最早探索低生育率回升途径的欧洲各国的经验，为中国提供了如下启示：
第一，应该密切监测政策效果和相应的生育水平，以便获得完整和准确的信息帮助决策。人口变动是一个长周期现象，但又必须未雨绸缪、高瞻远瞩。在欧洲，“低生育率陷阱”假说对人们造成的恐慌犹在，但随后生育水平的回升，就否定了当初学者们提出的“掉入陷阱后，扭转生育率下降趋势将变得很困难甚至不可能”的论断，说明不宜根据较短时期的生育水平过早下结论，而生育相关数据的及时性和准确性对于结论和判断至关重要。我国在20世纪90年代生育率降到更替水平之后，真实的生育率长期以来一直处于“雾里看花”的局面，也造成了政策调整的迟疑。在2013年“单独”两孩政策实施后，舆论界普遍所持“遇冷”的观点，多来自于片面和局部的数据，但某种程度上加速了全面两孩政策的出台，也模糊了两类政策的各自效果。接下来，中国应该继续坚持计划生育基本国策，在保持目前的低生育水平稳中有升的同时，适当减少总人口规模；还是应该尽快取消人口控制，甚至采取鼓励生育的政策，以避免未来人口规模过快缩减，这是一个事关全局、事关未来的重要决策。而对这一问题，学界还存在不同看法。无论是人口和国土面积不具可比性的东亚近邻，还是国情和历史文化迥异的欧洲先驱，在这一问题上都不能直接提供现成的答案。
笔者认为，当务之急是摸清真实的生育水平，并对其发展趋势进行科学判断。应尽早解决不同来源数据的不一致问题，在重要指标、基本形势和一般趋势上达成共识，并作为科学决策的依据。根据最近多项全国性生育意愿调查的结果，有二孩生育意向的大多数家庭，都会在政策实施5年内作出相应的生育安排，因此全面两孩政策的效果在“十三五”期间将得到充分显现。这也是评估政策效果、作出下一步决策的重要时机，谨慎研判形势后采取的措施才更稳妥、也更具有可持续性。
第二，生育率达到较低水平之后的未来发展趋势目前看来还没有定论，提升生育水平的有效路径仍在摸索中。即使欧洲生育率从极低生育水平1.3有所回升，但仍只停留在1.6左右。未来能否回到更替水平附近，还是一个未知数。以提升生育水平为目标的一些政策探索，无论是鼓励生育的直接干预性政策，还是促进家庭发展的间接引导性政策，似乎都难以取得立竿见影的效果。这就提醒我们应该在密切关注生育水平变化态势的同时，尽力缩小育龄人群生育意愿与生育行为之间的差距，保障“想生、能生”的人都“生得出、生得好”。时期生育水平是队列人口终身生育水平在不同时期的映射，影响代际更替和未来人口长远发展的是人口内在的增长态势，而这一点往往被时期水平的波动所掩盖。虽然响应全面两孩政策、积极准备生育的人群中不乏20世纪70年代出生队列人群，但中国未来的生育主体是1980年之后出生的队列，这些人的婚育观念和生育行为将直接决定生育率的走向。在过去近40年的严格控制人口过程中，“晚婚晚育、少生优生”的婚育观念已深入人心。近些年的生育意愿调查反复表明，无论是平均理想子女数、意愿子女数，还是计划子女数，都已经显著低于更替水平，显示了新一代生育主体以少生为核心的生育观念。对于孩子的高期望和对自身发展及生活质量的追求，使经济约束（育儿成本）和照料缺失（幼儿抚育），更加成为横亘在育龄人群生育意愿和生育行为之间不容忽视的因素。事实上，小家庭生育观念的流行以及生育意愿与生育行为的偏离等因素，在其他低生育率国家也同样具有普遍性，虽然其具体表现有所不同。如何在新的政策环境下，使人们不仅“按政策生育”且“适度养育”，从而在家庭孩子的数量和质量上达到新的平衡，提升社会整体的生育水平，是当前中国人口计划生育领域面临的新挑战。
笔者认为，中国应针对现有国情和民意，采取推进性别平等、鼓励工作与家庭平衡的社会政策，既不能走“女性回归家庭”的老路，也不能将生育养育子女全部视为家庭的责任，而是应该积极构建和完善家庭政策体系，增强家庭发展能力，在重塑和加强家庭功能的同时，营造生育友好的社会氛围；完善托幼服务体系建设，缓解家庭的后顾之忧；提倡适龄结婚生育，避免高龄生育的风险；改革生育保险制度和税收相关政策，鼓励男性积极分担幼儿抚育责任，降低女性就业歧视，以保障生育政策顺利实施，并促使生育水平适度回升。
第三，生育率的区域差异性及其未来发展趋势应引起高度关注。从生育转变完成、极低生育率出现、到生育率回升，我们看到欧洲生育率的变化历程对欧洲内部各地区和国家而言，步调并不一致；在进入21世纪之后，欧洲生育率的内部差异甚至扩大到呈现“二元生育模式”的程度，北欧与南欧的总和生育率差值高达0.46。在世界范围内，生育水平的显著差异也是一个不容忽视的现象，居高不下的非洲生育率与低迷不前的欧洲生育率并行不悖，并对未来的世界人口和政治经济社会格局等，具有潜移默化的影响。区域差异显著一直是中国最为突出的国情之一，无论是以往计划生育政策的实施力度和工作成就，还是社会经济发展程度、文化习俗，以及育龄人群的生育观念和行为，中国各地区都存在显著差异：既有人口规模压力巨大、生育潜能突出的省份，也有人口呈现衰减态势、生育意愿微弱的地区。随着人口城镇化进程的推进，以及流动现象的日益普遍，生育率的城乡差异在逐渐缩减甚至逆转，但区域间的差异却愈加凸显。北上广深等人口经济发达地区同时也是人口主要流入区域，虽然户籍人口的自然增长率接近甚至低于零增长，但常住人口数量不断膨胀，还需要加以控制；而经济欠发达地区则呈现人口的净流出态势，如近年来东三省经济与人口双双下行的趋势，就引起了普遍的关注与担忧。相关研究指出，人口老龄化和人口净迁出特别是户籍人口的净迁出，对东北经济增长产生了不利影响，而经济增长对人口迁移也产生了一定的反作用。
笔者认为，区域生育率和人口发展的差异性是一个客观事实，应该在密切监测全国平均生育率变动趋势的同时，特别关注生育率下降较早、群众生育意愿较低的省份，关注人口流向的变化，以及人口流动对流入地和流出地生育率及社会经济发展的影响。各地区的人口政策除了在全国性政策的原则和基础上制定，并因地制宜地加以适当调整和完善以外，还应该充分发挥间接引导性政策的作用，通过放宽户籍限制、创造宽松型制度环境等必要措施，保证地区的人口安全和经济发展。
人类近代历史上生育率从高水平向低水平转变，已经成为世界各国共同的见证，但在现代化背景和低生育率条件下，未来的生育水平向何处发展，仍是一个全新的命题，有待于各国共同观察、探索和验证。中国人口基数庞大、地区差异显著，在借鉴他国经验的基础上，积极探索中国人口发展道路，不仅对中国自身，也将对全世界的人口发展具有重大意义，而我们正站在这样一个历史转折点上。
来源:《探索与争鸣》2017年第4期
