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胡锦光:新时代国家治理的逻辑

时间:2018-01-10 15:56来源:湖南智库网 作者:胡锦光 点击:

研究新时代的国家治理,特别是国家治理现代化,必须先确定新时代的国家治理需要解决的社会主要矛盾和主要问题。而要确定这一课题,必须先考察一下我们这个时代是怎么发展而来的 ,这些发展又给今天留下了什么问题。

中国经济社会发展的机制及课题

笔者认为,我国改革开放政策的成功、经济社会的发展奇迹主要依靠三大机制:

(1)强势政府。政府保持了超强的组织能力和动员能力,控制着绝大部分社会资源,在政府组织经济建设、规划重大项目上,特别是基础设施投资领域,显示出了巨大的威力和能量。同时,政府的决策机制集中、决策程序简单,保持了政府超高的效率。

(2)改革。改革的过程实质上就是政府简政放权的过程。因政府认识到计划经济时代,全能政府、无限政府的无效性,政府在经济领域的职能发生某些变化,而放权给个人和社会。从个人和社会的角度而言,在改革过程中至少在经济领域获得了更多的权利和自由,从而激发了个人和社会的活力和创造力。

(3)开放。中国作为一个后发国家,开放使得能够利用广阔的国际市场、先进技术、先进管理经验、先进管理制度、引进外资、引进人才。

同时,中国还具有自己特有的条件,一是中国人无比勤劳,二是特定社会阶段的人口红利(实际上为第一代农民工),三是资源粗放型利用,四是忽视环境保护。这些条件对于中国的经济社会发展是不可或缺的。

上述同样的机制,在不具备这些条件的情况下,仍然是无法获得巨大发展的。因此,中国的经济社会发展经验不具有可复制性。

原有的社会主要矛盾即落后的生产力与人民群众日益增长的物质精神需求之间的矛盾,通过近四十年的改革开放,基本得到解决。原有发展阶段的主要任务是发展经济,在这一点上,政府、官员、民众形成了高度共识,而依靠强势政府、改革、开放三大机制及上述条件,保证了中国经济的持续高速增长。

但上述发展机制,同时给新时代的中国社会带来了一些变化和难题:

(1)强势政府背景下,政府滥用权力问题怎么办,政府官员贪腐怎么办,政府机构膨胀怎么办,中国官员数量与民众之比达到历史之最怎么办?

(2)改革使民众获得更多的权利和自由,民众的权利自由意识逐渐增强,如何保护民众的权利自由诉求?

(3)开放使民众看到了外面的世界,同一个事情,国际社会通行做法是什么,而我们的做法是什么,如果我们的做法与国际社会通行的做法不同,一律简单地归结为“中国国情”,难以服人。民众由此提出了更高的诉求,即不仅仅是获得处理问题的结论,更需要一个充分的理由。

(4)通过改革开放,民众在财富的总量上和财富的形态上与计划经济时代不可同日而语,必然提出财产要有安全感的诉求,如何满足?

因此,新时代形成了几对必须解决的矛盾或者关系:

(1)如何控制公权力,防止其滥用?

(2)如何防止官员贪腐?

(3)强势政府之下,如何保障个人权利和自由?

(4)强势政府与市场主体的权利之间的关系如何处理?

(5)在现有经济社会发展的基础上,在人口红利优势逐渐消退、环境和资源无法再牺牲的情况下,依靠强势政府能否进一步推动经济发展?

(6)经济发展的永续动力在于创新,而依靠强势政府能否带来创新?

上述发展机制给中国社会带来了一定的问题。我认为,现阶段中国社会存在的主要问题是:

(1)社会核心价值观有待进一步达成共识。社会核心价值观即社会共识、社会的最大公约数,原有社会发展阶段的社会共识是发展经济,新时代的社会共识应当是自由、平等、公正、法治(十八大报告),而而这些都有待进一步达成共识。

(2)社会公平的理念没有充分实现。社会主义制度的本质特征、社会主义制度的最大优越性在于社会公平正义。而社会公平正义的最低限度为机会公平,即无论社会成员的身份、地位、出生、性别等,在机会面前人人平等。在现阶段,地域歧视、身份歧视、性别歧视、出生歧视、地位歧视,仍然大量存在。

(3)社会诚信体系缺乏。社会诚信是社会运行的良好基础。政府和官员应当是社会诚信的表率,而一些地方政府政策多变,一些官员奉行两套语言体系等现象依然存在。

(4)贫富差距扩大。其基本原因是,在财富的取得上,公权力存在滥用的情况;在财富的二次分配上,公权力有不作为的情形。

(5)私权包括财产权缺乏有效保障。在社会主义市场经济体制下,国家、社会、个人三者分离,因此,需要由宪法和法律划定各自的权力与权利边界,而此边界的基本功能在于防止公权力侵犯社会权利和个人权利。目前,此边界并不清晰、边界的功能并未发挥真正的作用。

(6)社会创新能力不足。社会创新能力不足的直接表现是技术落后、居于世界一流水平的产品较少。而技术创新的本质并不在于技术本身,在于社会成员的想象力,社会成员的想象力在于制度能够有效保障其享有必要的自由。这就要求设计一种能够约束公权力的制度。

这些社会问题的存在一定程度上,与强势政府具有很大的关系。党的十九大报告提出的人民群众的“美好生活向往”,实际上就是要解决这些问题。

对于我国社会所存在的问题,十八届三中全会决定认为,我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。十九大报告也清晰地指出,新时代我国的社会矛盾和问题交织叠加。

必须通过全面深化改革实现国家治理现代化

如何解决中国社会目前存在的上述问题?

十八届三中全会决定提出,必须通过深化改革,实现国家治理现代化。国家治理现代化首先是国家治理理念的现代化,即尊重和保障人权;国家治理现代化还必须是国家治理方式的现代化,即实行法治、建设社会主义法治国家,把法治作为治国理政的基本方式。而实行法治的目的就在于尊重和保障人权。因此,两者是完全一致的。

国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系包括国家与个人的关系、国家与社会的关系、国家机关之间的关系、政党与国家机关的关系,这些关系的核心是权力与权力、权力与权利的关系。国家治理体系现代化就是以宪法和法律处理和解决好这些关系。国家治理能力现代化包括尊重和保障人权的能力、维持各类秩序的能力(在利益多元化的社会,本质上是协调不同利益关系的能力)、提供公共产品和公共服务的能力。

国家治理现代化最首当其冲的是国家治理规则现代化。现代化的治理规则必须是统一的规则体系。现阶段我国在治理规则上主要存在三大缺陷:第一,治理规则多轨;第二,治理规则多变;第三,治理规则变化的方向不确定。

由于治理规则的缺陷给国家治理带来了居高不下的成本:

第一,社会运行成本太高;

第二,精神成本太高,因为不知道按照什么规则处理问题,不知道治理规则何时变化,不知道治理规则如何变化,致使人人焦虑、全民焦虑;

第三,健康成本太高,我国人均寿命排在世界第87位,影响身体健康主要有三个因素,即基因、环境、心情。因治理规则不确定,生存环境及心情受到极大的影响;

第四,达成社会核心价值观共识的成本太高,为了凝聚人心,不得不支付太高的成本;

第五,公权力滥用而付出的成本太高,因公权力滥用,公权力的公信力受到极大影响。

治理规则的三大缺陷中,最突出的问题是治理规则不统一。

主要表现是,现阶段的我国至少存在两套治理规则体系,即治理规则的“双轨制”:一套为宪法、法律、法规、规章;一套为重要报告、红头文件、重要讲话、重要批示。两套治理规则之间不完全一致,当两套治理规则不一致时,通常以第二套治理规则为准。

同时,两套治理规则内部也不统一。为了保证第一套治理规则内部的统一性,通常采用合宪性审查和合法性审查两套机制,而此两套机制在我国并未真正发挥作用。

对于第二套治理规则内部的不统一,经常能够听到两句话,即“上有政策,下有对策”。当对策与政策不一致时,常常只能采用“用自己的人”和“不换脑子就换人”这两种方法。

全面依法治国

那么,如何实现国家治理现代化?

十八届四中全会决定指出,依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。

全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国。

面对新形势新任务,我们党要更好统筹国内国际两个大局,更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期,更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,实现我国和平发展的战略目标,必须更好发挥法治的引领和规范作用。

法治从纵向上说有三个层次:

首先,需要有一套法律体系,作为国家治理的明确依据。经过多年的努力,我国已经形成了以宪法为统帅的具有中国特色的社会主义法律体系。

其次,国家机关和所有社会主体必须严格依法办事,即规则之治。一切国家机关和社会组织都必须在宪法、法律之下,都必须服从宪法和法律;一切个人都必须在宪法和法律之下,都必须服从宪法和法律。

第三,治理规则合理,符合人性,即良法之治。所谓良法,笔者认为,必须符合四个要求:一是能够推进人权保障;二是能够控制公权力;三是能够兼顾不同利益;四个符合人性。

在上述法治的三个层次中,第一个层次的任务在我国已经基本完成,即有法可依问题基本得到解决。但第二个层次和第三个层次的任务还存在相当大的差距。国家治理现代化和依法治国必须解决的是后面两个层次的任务。即实现规则之治和良法之治。

因此,我国法治建设的基本原则由原来的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,发展为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。

依法治国关键是依宪治国

如何才能真正实现建设社会主义法治国家的目标,实现规则之治和良法之治?

十八届四中全会决定指出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记也指出,依法治国关键是依宪治国,依法执政关键是依宪执政。所谓依宪治国,就是全面实施宪法。制宪的目的在于行宪。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。

可见,宪法在社会主义法治国家建设中居于核心的地位和作用:

第一,必须形成以宪法为核心的具有中国特色的社会主义法律体系。

其基本要求是:

(1)在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下,必须以宪法为依据对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查,保证宪法的理念、原则、精神及规范内涵在其他法律文件中的贯彻和落实。

(2)立法机关应当对照宪法的理念、原则、精神及规范要求,尽快制定相关的法律文件,将宪法中尚未立法的内容具体化,以进一步完善社会主义法律体系。

第二,树立宪法至上,运用宪法思维推进改革和发展。

所谓宪法思维即是:

(1)人民主权的思维。在我国,国家的一切权力属于人民,如何更好地以人民为主体、以人民为中心、一切为了人民的利益,是改革和发展的出发点和最终归宿。

(2)宪法至上的思维。在一个现代、成熟的国家,宪法是一个国家的最高规则,而且是唯一的最高规则。这样,国家和社会才能形成统一的宪法秩序。因此,必须形成以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系;必须推进合宪性审查,以维护宪法的权威和尊严。法律是依据宪法制定的,是宪法理念、原则、精神、规范内涵的具体化,树立了法律至上,实质上维护了宪法的至上地位。

如何维护社会主义法制的统一和尊严;保证一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;保证一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究;保证任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权(《中华人民共和国宪法》第五条。),是当前需要迫切解决的问题。

(3)尊重和保障人权的思维。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”条款载入宪法,对于中国共产党和国家都具有里程碑的意义,它标志着中国共产党的执政理念和国家的理念为尊重和保障人权。

十八大以来所确立的“五大”发展理念、“四个全面”部署是为了践行这一理念,国家的存在、国家权力的运行是为了这一践行这一理念,宪法和法律的实施是为了践行这一理念,一切改革和发展也是为了践行这一理念。

(4)权力制约和监督的思维。“绝对的权力导致绝对的腐败”;一切拥有权力的人都必然会滥用权力。在不敢腐、不想腐、不能腐三大反腐败制度中,在面对公权力时,如何始终以警惕的眼光、预防性的态度,强化不能腐的制度至关重要。宪法的精神就在于此。

(5)正当程序的思维。正当程序具有诸多价值,包括防止公权力滥用、保护人民的知情权、保护当事人的实体权利、公权力的行使获得正当性和合法性等。如何使立法程序、行政程序、司法程序的公开、透明,保证人民参与权的实现,改革和发展的一个重要领域。

(6)平等的思维。社会主义制度的本质在于社会公平正义,社会主义制度的优越性在于社会公平正义。增进民生福祉是发展的根本目的。

必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,深入开展脱贫攻坚,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

在社会主义制度下,平等既要求首先保护社会全体成员的机会平等,同时又要求保护弱者的实质平等。两者都是未来改革和发展的重点领域。

第三,宪法的核心价值是人权保障。宪法的基本功能是控制公权力,宪法是不同政治力量对比关系的集中表现,宪法是人性之法,所有的国家治理规则都必须符合宪法的这些精神、原则、理念和规范内涵,保证良法之治的实现。可以说,没有依宪治国就没有依法治国。

建立实效性的合宪性审查机制

如何才能保证宪法的全面有效实施?

必须建立监督宪法实施的制度。这一制度就是合宪性审查。党的十九大报告指出,推进合宪性审查工作,维护宪法的权威。如何推进合宪性审查工作,是我国国家治理现代化中必须解决的一个重大问题。

近代以来,特别是现代国家普遍制定了宪法,而举凡制定宪法的国家通常都依据本国的国情,建立了相应的合宪性审查制度。这一制度被俗称为宪法的“牙齿”。

制宪的目的在于行宪,生活在不同国家的人们自近代以来不约而同地选择了宪法,是将宪法作为一种生活方式,愿意在宪法治理下生活。宪法之所以需要“牙齿”,其目的在于一旦出现违宪行为时,能够及时纠正,以保证宪法的全面、有效实施。宪法若是缺乏一副坚硬的“牙齿”,人们制宪的目的就无法实现。

现行宪法颁行以后,全国人大及其常委会在合宪性审查工作方面已经做了大量的工作和努力,在制度建设和合宪性审查实际工作方面,取得了进展:

(1)通过立法法、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序、司法解释备案审查工作程序等将宪法规定具体化;

(2)2017年全国人大常委会首次听取了十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告;

(3)开展了法规备案审查工作,2017年已经完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作;

(4)开展专项审查研究工作,对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件,有重点地开展了专项审查研究工作;

(5)全国人大常委会公布了五起典型的审查案件;

(6)备案审查衔接联动机制发挥一定作用;

(7)制定备案审查工作规范;

(8)建立备案审查信息平台。

笔者认为,我国在推进合宪性审查工作方面还有以下空间:

(1)立法法第99条第1款未能启动;

(2)立法法第99条第2款规定未能兑现;

(3)法规备案审查结果未能公开化;

(4)法律层面的审查处于空白状态;

(5)五套审查体系未能统一;

(6)合宪性审查与合法性审查未能严格区分。

在推进过程中,有以下问题需要认真对待:

(1)推进合宪性审查的必要性和紧迫性;

(2)推进合宪性审查的难度是什么?

(3)哪些地方需要推进?

(4)如何推进?

(5)合宪性审查的原理和技术是什么?合宪性审查是一项系统工程,必须整体设计、协调推进。

笔者认为,新时代国家治理的逻辑是:新时代社会主要矛盾和基本特征,决定了必须通过实现国家治理现代化以解决和适应;要实现国家治理现代化就必须全面依法治国;依法治国关键是依宪治国;依宪治国就必须全面有效地实施宪法;要保证宪法全面有效地获得实施,就必须建立实效性的合宪性审查机制。

来源:“中国法律评论”微信公众号 2018年1月8日

(责任编辑:管理员002)

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