“打造四个中心，建设现代泉城”迫切需要城市治理现代化。2017年12月7日，由济南社会科学院和济南高新区管委会联合主办的全国城市智库联盟“城市发展与城市治理现代化”高端论坛在山东济南举办。来自全国22家城市社科院的领导和专家学者以及中国社会科学院、北京大学的知名专家，围绕“城市发展与城市治理现代化”、“现代泉城的现代治理”主题，共同探讨和交流城市治理现代化问题。现将专家发言摘登如下，以飨读者。
新时代我国城市发展的热点问题
中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长、研究员 牛凤瑞
党的十九大胜利召开，标志着中国特色社会主义进入新时代。新时代我国社会主要矛盾的转化，将对城市化提出新的要求。
1.关于中国城市化形势的判断。新时代，发展仍然是解决我国一切问题的基础和关键。城市化是实现现代化的必由之路，新型城市化作为促进经济社会发展的重要平台和抓手也不应改变。但新时代城市化的创新驱动更加强劲，转型发展、质量优先、结构升级更加凸显。我国目前城市率已超过57%，但户籍人口城市化率只有40%多，城市化进程依然滞后于经济社会发展。随着城市化水平的提高，我国城市化质量问题凸显出来。城市化本质上是一个自然的历史过程，城市化总体质量在逐步上升而不是在下降。提高城市化的质量更切合新时代中国城市化发展的客观要求。
2.因时因市制宜，构建城镇格局。城市是人口和非农产业的高度大规模聚集，由此产生规模效应和聚集效应。同时，环境污染、交通拥堵、高房价、高地价等“大城市病”也一并显现，这在一定程度上又是城市化进程中必须支付的成本。如何尽可能减少城市病是人们始终追求的目标，科技进步和发展路径的调整，可以把城市病的影响降低到最低程度。在一定技术水平下，城市规模与城市效益呈正相关关系。一个城市的规模取决于其资源禀赋和经济社会发展的客观要求，要因时因市制宜，关键在于对合理度的把握。在城市体系中，大中小城市和小城镇各自发挥不同功能，不能相互替代。十九大报告再次强调，以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。
3.增加房地产市场有效供给。十九大报告强调，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这表明住房制度属于社会保障范畴。住房制度与房地产调控有密切联系，但不应混为一谈。住房是私人物品，消费弹性大，住房制度是公共政策，要求公平公正优先。房地产调控属于产业政策，要求效率优先，发挥市场配置资源的决定性作用。作为一个重要的产业部门，新时代房地产的社会物质财富创造、积累功能和代际承传功能不会变，为全体人民改善居住奠定物质基础的地位不会变。房地产业是重要的供给侧，房地产去库存的实质是解决房地产区域性供求错位问题。房地产调控的总枢纽在于金融信贷政策。供不应求是房地产市场主要矛盾，增加有效供给是解决房地产市场主要矛盾的重要措施，也是抑制房价过快上涨的“釜底抽薪”之策。
4.土地财政支撑城市基础设施建设。土地财政是指与土地和房地产开发相关的各种税费收入，在全国平均约占地方财政收入的50%。土地财政是社会再分配的工具，存在着不断改进、完善、用好的问题。公益用地行政性划拨、工业用地低价，要有商住用地进行收支平衡，是社会再分配的一种形式。城市土地国有，土地级差收益归公合理合法。地方政府征地拆迁给予合理补偿，是产权的置换。地方政府收取城市土地级差收益用于城市基础设施建设，或用于提高公共服务水平，是另一种形式的社会再分配。在现阶段，土地财政支撑的大规模城市基础设施建设是当代人建设、后代人继承使用，这是一种代际积累、代际承传关系。
5.城乡融合发展路径选择。十九大报告提出，实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。我国城乡发展不平衡、农村发展不充分、城乡发展差距过大的问题比较突出，坚持农业农村优先发展具有阶段性的必要性。城乡融合发展仍应坚持以城带乡、以工补农发展。而以城带乡发展的前提是城市的强大，城市的率先发展。农业农村的优先发展是农村发展权重的提升。“三农”工作是全党工作的重中之重，“三农”问题的重点和难点在于农民增收难，农民增收难的根源在于数量庞大的农民群体。要富裕农民，必须减少农民。减少农民的基本出路在于农业转移人口的市民化。城市化不是消灭农村，但城市化是农村人口的大量减少和农村居民点大规模撤并的过程。农村发展要与新型城市化进程相融合，与增强城市综合承载力统筹兼顾。
城市治理的现状、问题与趋势
北京大学城市治理研究院副院长 周红云
城市是人类文明的结晶，同时也是一个复杂巨系统。现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统，快速的城市化过程也是一个社会问题不断涌现的过程。在城市演进过程中，城市面临的各种挑战越来越多。在快速城市化进程的大背景下，经济的长足发展并未自动带来对环境污染、贫富差距扩大等社会问题的解决和城市对人们需求的满足。城市究竟该怎么“管”？政府到底能做什么？社会究竟能做什么？我们究竟需要建设一个什么样的城市？我们需要建设一个什么样的社会？这是我们需要思考和关注的问题。
1.中国快速城市化进程与问题。2016年底中国的城市化率水平为57.4%，预计2020年达到60%，2030年达到70%。根据国际经验，城市化水平达到70%之前，城市化水平都会快速增长，以此判断中国的城市化率仍将在未来十年左右的时间中快速增长。当前，中国城市化发展遇到了一些问题：一是市场化动力不足，地方政府行政化力量主导城镇化过程，市场自发力量发育不充分；二是城乡发展差距拉大，农民市民化进程缓慢，土地城镇化快于人口城镇化；三是城市结构发展失衡；四是社会冲突时有发生。
中国城市化带来城市管理的现实困境：公共产品和服务的提供缺少市场化和社会力量参与，供给与需求之间存在张力；城乡制度福利差距大，农民工、失地农民等流动人口的社会管理问题突出；城市结构和功能不匹配，“城市病”突出；突发性公共事件增加治理成本等。
2.城市治理的现状与问题。当前城市治理现状表现为，城市治理的主体：社会发育不足、城乡主体不均衡发展；城市治理结构：政府强、市场和社会力量弱；城市治理方式：行政强、法治弱、参与少；城市治理绩效：民生改善。
城市治理存在的问题。宏观上看，是对城市化的客观规律认识不够；城市价值引领不够；重城市规划和建设，轻城市管理和治理；城市管理体制机制的约束。中观上看，城市政府存在边界不清；政府行政过强、市场和社会力量不够；管制有余而服务不足；基层行政化严重和社区自治活力不足；城乡治理不平衡。微观上看，城市精细化管理不是横向到边、纵向到底的网格管理，而是服务与共同治理。
3.城市治理的未来趋势和构建路径。城市治理改革的实质是从城市管理到城市治理，首先是一场政府改革，要从全能政府到有限政府，从管制政府到服务政府，从权力政府到责任政府。城市治理改革要尊重城市化进程的基本规律，树立科学建设、规划和管理的理念；树立政府在城市治理改革中占主导地位的思想，强化政府的城市治理职能；推进政府体制改革，转变政府职能，建设有限政府和公共服务型政府；大力培育市场力量和各类社会组织，提高城市治理中的公民参与；坚持市场手段与法治手段相结合，坚持公平正义、动态稳定和增量改革的原则。
城市治理的未来趋势要注重价值引领，繁荣而美好，让城市更美好。更新城市管理理念，城市权力从“政府本位”转向“社会本位”；城市管理不只是政府的职能，市场、社会都要参与进来。改变管理方式，寓管理于服务之中，从刚性向柔性管理转变，从静态向动态转变。要加强法治，从行政主导向依法治理转变。
中国城市治理的建构路径，要尊重城市化规律，注重城市价值引领，完善市场体系，分清公域与私域，加强城市政府改革，完善法治建设等。
从城市规划看城市治理
上海市社会科学院城市人口发展研究所所长、研究员 朱建江
城市问题最基础的方面，第一是发展问题，第二是规划问题，第三是建设问题，第四是管理问题。城市治理是对城市发展、规划、建设全部内容和流程进行计划、协调和控制。城市不存在没有治理的发展、规划和建设；离开城市发展、规划和建设，城市治理不复存在。所以，城市治理主要有城市发展中的治理、城市规划中的治理和城市建设中的治理，合起来称城市治理。
城市建设中更多的是城市治理，城市治理的目的就是使社会更有序、更有效。从规划视角看城市治理要注意以下四点：一是规划内容。无论总体规划、城镇化体系规划、区域规划、主体功能区规划，第一件事就是规划的编制要涉及什么内容。二是规划期限。《规划法》明确指出，经济社会发展规划是城市总体规划的编制依据。城市规划和土地规划要衔接，五年国民经济发展规划和二十年城市发展规划，如何能做到一致？如果整体规划不明确，各项之间的规划就很难衔接。三是编制主体。我国现在的规划体制有些是沿用苏联的，是计划经济条件下的产物，是空间规划、功能规划，而经济社会规划和土地规划是分离的。四是规划法治。城市治理只能是在发展中治理、规划中治理、建设中治理。城市治理不能离开城市本身，离开城市发展谈城市治理，离开城市规划谈城市治理，离开城市建设谈城市治理，毫无意义。管理和治理是融合的，不存在纯粹的管理，也不存在纯粹的治理。如果把规划内容、规划期限、规划编制体制分成很多部门，规划的法治乱了，那么规划必然互相矛盾、无序无效、扰乱社会。
广州城市国际化发展及其实现路径
广州市社会科学院党组副书记、研究员 朱名宏
城市国际化具有非常丰富的内涵，其最终目的和结果是建设全球城市。广州城市国际化发展具有以下特点：具有全球影响力的区域性枢纽城市，全球金融资源配置能力明显增强，创新枢纽城市地位凸显，综合均衡发展是最大的竞争力，发展潜力巨大、前景良好。
广州推进城市国际化还存在以下问题：经济体量大但综合实力排名不高；对高端要素吸引力不足；对外交往活跃度不足；基础设施建设仍有不足。
由此，笔者认为，广州迈向全球城市，应该做好如下工作。第一，建设全球资源配置中心，提升全球经济控制力。第二，推进枢纽型网络城市建设，强化国际门户聚散力。第三，深化创新驱动战略，增强城市国际竞争力。第四，建设国际交往中心，提升城市国际影响力。第五，优化创业和人居环境，凸显城市国际吸引力。第六，建设国际人才港湾，强化智力资本聚集力。第七，注重城市品牌推广，提高城市国际美誉度。
青岛全面推进城市治理现代化的探索
青岛市社会科学院党组书记、院长 佟宝军
习近平总书记在党的十九大报告中指出，到2035年我国要基本实现社会主义现代化。衡量基本实现现代化的重要指标之一，就是国家治理体系和治理能力也要基本实现现代化，现代化社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序。国家治理和社会治理应包括城市治理，城市治理是国家治理、社会治理在城市这个领域、这个层面上的具体展开。
从某种意义上说，城市发展是经济基础范畴，城市治理是上层建筑范畴。城市治理现代化的程度取决于城市发展现代化的基础，两者相互依赖、相互作用、相互促进。城市发展到一定阶段要有与之相适应的城市治理能力相匹配。城市治理的施策和目标，要以城市发展的目标为前提、为基础、为对象。
地方治理模式的选择原则。城市治理现代化不是单一、一厢情愿的事情。一方面受到国家治理体系和治理能力的制约，另一方面可以在国家治理体系和治理能力规划的框架和原则基础上先行先试，并呈现出地方特色。青岛的地方特色，就是城市发展的国际化问题。城市发展必须在国际国内大背景下，从城市自身发展的个性、自然环境、人文状况来选择发展目标，要求城市治理要与发展目标相对接。城市发展的国际化和国际城市的治理模式，推动着青岛的转型发展。
青岛城市治理的路径探索。一是推进城市治理现代化，要通过全面深化改革与国家发展新理念、新战略的顶层设计相衔接，加快形成有利于落实新发展理念的现代化的治理体系和治理标准。二是探索充分发挥重点区域、重点领域治理体系和治理能力对全市的带动引领作用。三是充分发挥法治在城市治理中的规范和保障作用，以良法善治推动城市发展。四是加强城市治理执行能力建设，做到有法可依、有法必依。
品质西安建设应处理好四种辩证关系
西安市社会科学院副院长 高东新
城市因生产高度集中、商业高度发达、人群高度聚集而形成，它和工业发展、商业变革有着直接渊源。城因人而兴，因商而变，城市的形成是人类发展进步的结果。西安市提出建设品质城市，是充分尊重城市发展规律，正确认识发展瓶颈，积极回应人民期待，主动谋求未来发展的自主选择和必然行动。
城市品质是城市内在素质和外在形象的高度统一。品质是一种质量标准，品质源于质量、高于质量，也是一种城市追求、一种目标、一种结果，是内涵质量和外在形象、治理能力和文化品格的集合。核心要义是能够满足人的生活需要、发展需要、生产需要，能够为居民带来舒适感、愉悦感。至少有以下特性：一是合用性，能够满足居民对生产生活的需要；二是参照性，体现城市发展阶段的标准或尺度；三是舒适性，能够为居民带来欢乐和愉悦。体现品质城市的核心要素是城市的经济、生态、文化、管理和民生。其中，经济是城市的基础，生态是城市的重要支撑，文化是城市的灵魂，管理是城市的保障，民生是城市的归宿。
品质西安建设应紧紧围绕这些方面用功用力，努力做到四个方面的统一。第一，从全球视角来看，建设品质西安应该将国际标准与城市特色合理对接。第二，从历史的视角来看，品质城市建设应将长远目标和阶段任务协调推动。第三，从系统的视角来看，品质城市建设应将整体发展和局部突破统筹规划。第四，从人文的视角来看，品质城市建设应将价值尺度和技术尺度有机统一。让城市的本质回归城市本身，就是为更多人提供更多的生活机会。城市发展要更加坚持以人为本，把人的需求作为城市发展的终极目标。
建设现代泉城需要现代治理
济南社会科学院发展研究中心主任、研究员 石兆宏
“建设现代泉城”是当前济南实施的重大城市战略。市委提出建设现代泉城，核心内容就是如何借助现代化的治理理念和治理体系，推进现代泉城治理，提升济南的城市竞争力。推进现代泉城治理在总体层面上应把握以下思路与目标任务。
一是现代泉城治理的主要思路。首先，坚持思想先行，以新理念推动现代泉城治理转型。其次，加强顶层设计，统筹推进现代泉城治理。要对当前城市治理面临的背景环境做出把握；对城市治理的主要领域和利益目标做出把握；对城市治理结构及治理机制的完善形成总体考虑和安排。再次，完善治理结构，强化多元共治效应。济南推进现代治理体系建设，应该注重引导、鼓励和支持社会各方面参与城市治理，逐步建立和形成政府治理与社会自我调节及居民自治的良性互动机制。最后，推进治理方式的法治化和智能化。推进现代泉城治理应从法治化入手，通过健全法治框架提升治理体系的现代化水平；主动把握和顺应信息化和智能化时代城市治理的新趋势与新要求，积极探索城市治理中的新技术应用，加快城市治理的现代化转型。
二是现代泉城治理的目标与任务。首先要强化要素集聚，夯实城市治理的经济基础。推进现代泉城治理，应从体制创新、政策及营商环境的改善入手，形成更加有利于资本入驻和项目落地的发展环境，全面提升要素集聚能力，推动城市经济的快速增长，为城市治理的现代化转型提供经济支撑。其次是完善治理结构，增强城市治理的体制活力。一要完善经济治理结构，增强经济体制活力。推动现代市场体系和开放型经济体系建设，推动济南经济沿着更有效率、更加公平、更加开放的方向前进，实现持续快速发展。二要完善社会治理结构，激发社会体制活力。社会治理体系和治理方式应有新突破，社会组织应获得更充分的发展并呈现出新活力，市民主体的参与意识和参与能力应有新提升。
三是优化生态环境，提升城市生态环境治理水平。首先要加强对自然生态环境的治理，强化“自然的泉水”之生态特色和生态优势，加强山、泉、湖、河、城等生态环境资源的整合治理，使生态园林城市建设与城市生态环境治理都获得根本性突破。其次要重视对人文环境的综合治理，应提升、弘扬济南城市特有的友善、宽容、好德、重义等优秀传统，引入创新、开放、包容、共享等现代理念，使之成为新时期的城市精神和市民价值选择，使现代泉城呈现出自信开放、公平友好、宜居宜业的城市人文特征，人文环境和人文魅力不断提升。
四是加强城市建设与管理，提升城市功能支撑力。要促使城市功能更加现代化，要促使城市公共服务更加完善，要促使城市风貌更加富有现代城市气息。
五是加强对外开放，提升城市国际化治理能力。要加快制定和实施城市国际化战略，建立更富成效的开放型经济体系和对外交流机制，形成更加多元和包容的城市文化和更符合国际化要求的政府行政与服务机制。
（济南社会科学院齐峰、孙明整理）
(来源：中国社会科学网-中国社会科学报，2018年1月10日 )
