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​《中国PPP蓝皮书:中国PPP行业发展报告(2020)》发布

时间:2021-01-27 08:37来源:未知 作者:管理员007 点击:

来源:中国社会科学网

2021年1月25日,中央财经大学政信研究院、社会科学文献出版社共同发布了《中国PPP蓝皮书:中国PPP行业发展报告(2020)》。蓝皮书以构建中国PPP命运共同体为愿景,以风险管控和绩效管理为主题,首先从政策法律、财务金融、绩效管理等维度分析了PPP模式创新实践中的现状、问题及对策,进而重点对2019年14个主要行业PPP应用进行了全景式回顾和分析研究,发现问题,提出政策建议。此外,还对2019年中国PPP行业发展中的部分热点问题进行了专题研讨,以期为中国PPP从业人员提供理论和实践指导。

蓝皮书分析指出,作为融资实践和空间综合开发的有益探索,传统PPP模式在缓解融资压力、改善政府治理、提高公共服务管理水平等方面产生了积极影响,但难以满足当前新型城镇化建设、产业转型升级和区域可持续发展的需要。而以区域可持续发展为目标,以自我造血和空间价值增值为动力,以新增市场价值或新增财力为回报机制的开发性PPP模式作为传统PPP模式的创新性实践,在项目模式选择、投资方向、投资规模、回报机制等方面做出了新的制度安排和策略选择,同时凭借其产业赋能、自我造血、风险对冲和激励相容、可持续等特点,将成为推动新型城镇化建设、产业升级、区域高质量发展和可持续发展的新动能。

首先,开发性PPP是赋能型PPP,通过提供整体解决方案,提高区域发展能力。

开发性PPP不是各个单体PPP项目的简单捆绑,也不是简单的一个产业和一个城市的基础设施建设,而是整个片区或者整个行政区域的整体规划、产业布局、资源整合及各要素集成,实现1+1>2。开发性PPP通过提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案,补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板,为合作区域赋能,提升区域发展能力。

基于空间的开发性PPP模式,通过产业赋能,可以实现区域范围内的提供公共服务和投资私人产品的共赢。在一定区域内,属于公共产品的纳入PPP投资范围,属于私人产品的交给商业投资人。虽然投融资政策和会计制度对不同性质的投资有不同的规定,不同投资相关的成本和收益也进入各自的报表,但通过区域整体范围内的要素价值内部化机制,可以实现二者的平衡和共赢。提升公共服务水平和增加商业化投资都能促进区域整体价值提升,一方面带动市场化投资,另一方面也可以对公共投资项目进行反哺。

其次,开发性PPP模式是自我造血的PPP,通过提升区域发展价值,实现自我造血。

开发性PPP以公共服务和产业相融合为核心,将土地、基础设施、公共配套设施、人力资源等要素有效纳入生产体系,将生产要素的潜在生产功能转化为现实生产力,创造增量财富和价值,带动区域经济社会发展和实现财政收入增长,社会资本方通过专业化运营从增量财政收入中获得长期、稳定、合理的投资回报。

通过不同行业、不同类型项目的集成和匹配,能够实现风险对冲,把投融资的外循环变为内循环,增强项目整体的造血功能,从而实现项目的财务自平衡和区域的财政可持续发展。

良好运行的城镇化投融资机制必须具备财政可持续性,开发性PPP可以实现这一点。财政可持续性是财政作为国家治理基础和重要支柱的重要条件,如果财政风险巨大,国家治理基础将被严重削弱,从而影响国家政治、经济、社会全面发展。传统的单体基础设施和提供的公共服务,因为收益的外部性问题,商业化的投资回报很难实现,因此需要财政来支撑。即使是传统单体的PPP项目,从个体项目来看实现了绩效付费,但从整体、长期来衡量,大量的PPP项目带来的社会效益能否转化为相应的经济效益,从而夯实财政基础是不确定的,因此会积累财政可持续性风险。

开发性PPP模式在一定空间区域内实行整体开发,将区域内因人口和产业集聚所带来的区域价值内部化,商业化的投资回报可以实现,政府的支出责任来自区域内的新增财政收入,从而减少或者不需要财政存量收入的投入,财政可持续性就可以得到实现。

再次,开发性PPP是风险对冲和激励相容的PPP,不产生政府新增债务风险。

开发性PPP通过区域整体性的“集成式开发”,对多个不同风险偏向的子项目进行打包,可以实现风险对冲,减少整体风险。

对地方政府来说,通过合作,区域财政能力增强,财政实力不断壮大。对社会资本方来说,利用自身优势,发展高端产业和实体经济,源源不断地创造新增财政收入,实现政府的绩效考核目标,得到相应回报。双方目标尽管不同,但社会资本方目标实现的同时,政府目标也会一并实现:推进城镇高质量发展,经济增长和社会发展、环境保护形成良性循环。这就是激励相容机制的创新。

开发性PPP按绩效付费,运营风险由社会资本方承担,政府对社会资本方的回报以新增地方财政收入的一定比例为限,合作到期后,或新增财政收入不足以支付服务费的,政府不再承担支付责任,从根本上规避和减少了政府债务风险。同时,项目公司按照市场化融资,所有债务由项目公司清偿,政府与资金提供方不发生任何联系,也不会因担保等产生隐性债务。

最后,开发性PPP是可持续PPP,目的是推动区域经济、社会、生态可持续发展。

不同于国际上普遍把PPP作为政府采购公共服务的工具,开发性PPP更适合于中国目前发展阶段和背景,它以促进区域开发和区域可持续发展为目标。开发性PPP模式是以产业发展服务为核心,以城镇化和公共服务为重要内容,促进产业、人口和空间协调发展的发展模式。它体现了合作区域内产业、空间协调发展的内在要求,并进一步改善区域人力资本和社会资本结构,促进区域产业转型和可持续发展。

通过培育高端产业集群,推动区域经济转型升级,实现长期发展目标;通过综合开发,发挥整合效应,如建设公园、绿地和进行污水处理等,改善区域发展环境;通过提供就业岗位、供给高质量公共服务设施等,改善居民生活。开发性PPP的产城整合、综合性、集成式开发,有助于实现人口、产业和空间的协调发展,推动区域经济、社会、生态可持续发展。以固安高新区产业新城的开发性PPP为例,区域内经济、财政收入、就业持续快速增长,基本实现高增长、低债务的可持续发展。

(社会科学文献出版社/供稿)


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