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缪其浩:少为人知的美国政府智库:国会研究部

时间:2018-02-10 23:24来源:湖南智库网 作者:缪其浩 点击:

据权威媒体披露, 911 事件发生两年前,中央情报局就收到报告,推测本拉丹“可能会驾驶装有炸药的飞机撞向五角大楼、中央情报局或白宫”,该报告就是美国国会图书馆研究部完成的。然而这个有点传奇色彩的故事对于该机构来说绝非典型。实际上它既不神秘也没有超能,在许多方面来看就像是一个平平常常的信息服务机构,却被评为美国名列前茅的政府智库。

自从国家提出建设高端智库的战略任务以来,介绍描述国外智库的文章出现不少,兰德公司、布鲁金斯学会和英国皇家国际事务研究所等机构被反复提及,一些著名咨询机构也常有听到,然而美国国会研究部虽然是排名领先的政府所属智库,其介绍文字却相对稀缺,关注的人士也不多。本文希望通过对其的介绍和分析,不仅可以揭开这个机构的面纱,也可为我们认识智库的多样性提供一些思考。


定位于图书馆的政府智库

上世纪80年代某天,我任职的上海科学技术情报研究所接到上海市外办的通知,说有一位在美国驻上海总领事馆的实习生将来本单位参观交流。过几天来了一位年轻女士,她自我介绍是在美国国会研究部(以下简称CRS)工作,此次短期派驻上海总领馆。参观之余,我们安排了一个小型报告会,通过她的介绍,我第一次了解到美国还有这样一个机构,由于该研究部设置在国会图书馆内,我们作为图书情报机构自然对其特别关注。从那时起开始跟踪了解这个机构,2001年3月,本单位派两位业务骨干(后来他们分别担任了上海图书馆馆长和副馆长)专程去华盛顿访问了CRS。

国内外资料在谈论美国智库时提到CRS的确实不多,但2007年3月21日《华盛顿邮报》一篇文章就已把它称为“思想库(Think Tank)”。美国宾夕法尼亚大学的著名智库排行榜也从一开始就将其纳入名单。虽然由于美国民间独立智库力量强大,其最新版报告(2016 Global Go To Think Tank Index Report)上它仅名列综合榜第77位(表3),但在全球政府所属智库中却排名第四(表29),仅次于世界银行研究所 (WBI),亚洲开发银行研究所(ADBI)和挪威国际事务研究所(NUPI) ,除去虽然位于美国却是国际机构的世界银行研究所,CRS可以算是美国国内排名最高的政府智库。

CRS概况

作为国会图书馆的一个特殊部门,CRS建立于1914年,迄今已有超过百年的历史。其背景是源于英国创立起来的议会制政治制度(又称为“威斯特敏斯特体系”),议会或国会拥有立法权,决定国家最重大事务的议员需要对从政治、外交、经济到军事等等各方面决议案进行讨论和立法,背景不一的议员们当然不可能是面面俱到的“全能专家”,因此需要得到资料文献和专业人员的支持,这是该机构坐落于图书馆的原因之一(还有一个原因是希望它的所在处能够在政治上中立,避免党派倾斜)。1914年该机构以国会图书馆“立法参考服务”的名义成立,然而由于立法支持的研究性质,图书馆传统的参考服务显得勉为其难,1970年“立法参考服务”改为现名,集中数百名研究人员,包括律师、经济学家、参考图书馆员,以及社会科学和自然科学家。1980年代人数最多时曾高达860名,以后逐渐减少至600人左右。2016财政年度预算约为1.07亿美元(数据来源:维基百科)。除在编人员外,CRS还聘用名为“访问学者”的外部专家撰写报告,具体例子可见下一节。

CRS包括五大研究部门:分别是美国法律、国内社会政策、外交防务与贸易、政府与财政以及资源科学与工业。

我特别关注与科技和创新的服务内容,以下的分析以此领域为重点。其中那个与科技有关的部门,“资源、科学与工业部(The Resources, Science and Industry,RSI) ” ,负责国家的自然资源和环境管理、科学进展、技术应用以及工业和基础设施。它下设6个分部(见表一),每个分部有一位研究经理负责。

表一,资源、科学与工业部下属分部

(来源:https://www.loc.gov/crsinfo/research/div-rsi.html)


CRS的研究与信息服务

据2002 年“路透社”披露,早在 911 事件发生的两年前,中央情报局就收到一份报告,推测本拉丹“可能会驾驶装有炸药的飞机撞向五角大楼、中央情报局或白宫”,该报告就是美国国会图书馆研究部完成的。然而这个有点传奇色彩的故事对于CRS来说并非典型。它既不神秘也没有超能,在许多方面来看就像是一个平平常常的信息服务机构。

CRS的使命是“为国会提供权威的、内部的、非党派和客观的研究和分析”,其具体产出包括定向信息服务与国会内部发布的报告。2016年度该机构年报称,前者包括了内部备忘录3126件、为个人提供的简报、咨询和证词4397件,电话和邮件应答各2万多次。而研究报告在2016年新发布1197份,更新2471份。2016年这些报告和其他公布资料在其内部网站上被浏览634,329次。CRS还组织研讨会和培训项目,2016年有9200人次(包括议员及其助理)参与这些活动。

根据法律,CRS的报告对外发布权在国会,其网站上不设检索入口。多年前我们刚刚开始注意它的时候,觉得很难找到署名“国会研究部”的报告,后来在某些公司和大学网站可以读到CRS部分报告。然而现在情况似有很大变化,尽管其仍然对一部分报告保密,但可公开报告数量已经很大,集中在“美国科学家联盟(FAS)”网站免费发布。其中CRS报告以下列目录归类:国家安全一般议题中东问题外交政策与地区事务秘密与信息政策情报事务国土安全核武器与军备控制常规武器系统恐怖主义其他从这些栏目设置可以明显看出其重点关注的问题和领域,这应该是符合其所服务的国会立法审议需求的。因此,CRS可以看作是“国家要务”类别的智库,尽管社会“名气”不大,被排在美国政府智库首位却是名副其实的。

图一:注明日期为2017年9月22日-2017年11月27日的CRS报告

(本图为EveryCRSReport.com提供的封面,不能确定为报告原封面)

尽管科技创新并不属于研究服务的“主流”,我在“美国科学家联盟”网站提供的报告清单中还是找到了一些与科技创新有关的报告,简要介绍以下几份。

2014年1月发布的R41391号报告,标题为“创新政策中商业秘密的作用”,作者John R. Thomas是乔治敦大学法学教授,专长于技术和知识产权等法律事务。在报告上他的身份是“访问学者”,他担任CRS访问学者可能有10年之久。在该报告中作者先是“科普”式地介绍了专利、公开与商业秘密这样属于知识资产的三种不同法律状态,主要分析了目前直接影响商业秘密的仅是州法律,联邦法只是间接地产生作用,国会需要考虑是不是应由立法机构给予商业秘密更多干预。

编号R43061的报告,“美国科学与工程劳动力:过去和当前,以及预计的就业、工资和事业问题”,发表日期为今年11月2日。作者是头衔为科技政策专家的CRS工作人员。该报告汇集大量图表,数据,很少解读分析之类,但是详细说明了职业的分类体系、数据来源和调查方法及其局限等,属于基本情况的概览一类。

由另一位CRS科技政策专家署名的R45009号报告“全国科学基金会:2018年度的拨款与资助历史”,有一定数量的表格数据,也有一些分析,在最后简要提出了“政策关注点(Policy Considerations)”,指出目前政策在资助的评估和接续方面、因美元贬值引起的购买力下降等方面存在的问题,提请议员们在立法时注意。

有些报告涉及更为专业的议题,例如2017年10月27日发表的报告“生物制剂和生物仿制药:背景和关键事件”(R44620)。作者是“生物医药政策专家”。报告在简要介绍基本概念的基础上,主要提供相关对象的法律状况,还提醒其中立法有关的议题,如欧盟已经批准35种生物仿制品投放市场,使其价格降低了三分之一;而美国因法律阻碍,FDA在批准相关产品上市仍然很困难,因而在降低药物价格上效果还不明显等等。

仅从这样少数例子可以看到,对于涉及各方面专业知识的立法议题,CRS报告一般只限于提供背景情况,经过整理的数据和一定的问题提醒。尽管科技创新在其服务范围中仅占一小部分,它也设立了一些专业政策分析专家的岗位,还聘用外部专家。与一些大牌智库,如兰德公司1775名工作人员相比,CRS的全职人员600多人并不算太多,但考虑到其坐落于国会图书馆,得益于后者庞大的专业和辅助人力资源的支持,可以设想其立法决策得到了具有极其强大的知识支持。

由于CRS的特殊性质,其研究报告不但不是唯一的、甚至可能不一定是其主要的服务形式;那些内部备忘录、个别提供的简报,研讨会和培训,以及数以万计的电话和邮件也应该是重要的服务,我估计甚至可能起到更大的决策支持功能。当然由于信息可获得性的问题,对于这部分的活动我们难以进行具体分析。


与众不同的智库

作为为国会及其议员提供“独家”和“贴身”服务的智库,CRS与其它大多数著名智库存在明显的不同。

大多数著名智库都会希望扩大自己的影响,除了合同规定的情况外,都尽可能公开自己的研究报告(至少是观点、摘要等有关研究的信息),智库研究人员还会或主动或被动在媒体上发表自己的观点。CRS与众不同,它没有明星研究人员, “旋转门”对他们也只是传说而已。以我多年来对国外文献的浏览和阅读经验,从未看到过以CRS人员名义在外发表的任何报告和期刊文章,仅在极个别情况下提到作者在CRS工作过的经历。这些说明CRS作用于决策几乎完全是通过内循环,而其他大多数智库则至少部分依靠媒体和社会舆论等外循环来影响决策。

自从我们开始关注CRS以来,如何获得其研究报告全文就一直是个问题。其网站本身并不提供研究报告的信息,后来知道通过一些渠道可以获得部分报告全文。如有一家叫Penny Hill Press的无名小公司自称拥有2万份CRS报告(CRS2016年报称其可获得的报告才10315种),可向律师、大学学者、游说者和企业出售,不清楚它是如何得到授权的。

很可能由于一些民间“压力集团”不断努力要求其向社会公布研究成果,现在其可公开报告的发布越来越规范。但于此相反的,在发布其机构本身的信息方面,表现出来的趋势似乎是越来越保守。早年的CRS年报都公布人员数量和预算,但最新版(2016年)年报这两方面的信息完全缺乏。另一个美国智库布鲁金斯学会每年编制《国会统计》,但是2017年查到的版本中,关于CRS最近的年份仅为2012年(报道当年CRS全职人员622名)。

作为一个不同于社会智库的立法机构所属部门,它还会遇到一些特别的问题,比如秘密来源信息的使用。尽管其发言人曾经说CRS报告不包含秘密来源信息,但这可能仅限于可公开报告。2009年2月“维基揭秘”公开了到1990年为止的CRS报告6780份。该事件发生后2010年12月6日国会研究部主任特别发出备忘录,重申了保密资料不得用于公开发布的报告中,即使该信息已在其它载体披露。

作为立法机构“独家”的智库,CRS严格奉行行政和立法分立的原则,并不对行政当局(国务院)服务。前面提到的那篇本拉登报告提交给中央情报局,应该不属于其“本分”(但根据法律国会议员有权这样做)。即使在“议会民主”的其它国家也并不是绝对的,如模仿CRS建立起来日本国会图书馆“调查与立法参考局”的情况就不一样,它主要为国会服务,但也为政府服务。


研究CRS:认识智库的多样性

我们研究国外著名智库有的可参考其人才策略(如旋转门制度、研究生学院)、有的可学习其方法(如兰德公司是许多决策支持研究方法的发明者),也可能借鉴其成果的形式和组织机构上的某些特点。但是对于CRS这样的智库,在这几方面都恐怕很难有特别价值,这可能正是目前国内对其关注较少的原因之一。我认为尽管由于政治体制的巨大差异,CRS本身可以直接拿来参考借鉴的地方可能很少。但作为一种特殊形式的国家高层决策支持系统,它可能让我们更好地来理解智库这一类机构的全貌。具体来说:

一,重视智库的多样化性质

国内关于智库的研究可能比较偏重认识智库的共性,一些匆忙提出的“指标体系”则是把所有智库作为同一性质的机构来进行评价。实际上,决策支持需要多样性的研究服务。现阶段可能更加需要对其差异特征进行研究和分析。这里说的多样性,不仅指需要决策的问题,如国际关系、一带一路或科技创新各个领域的差异,更是指支持决策切入角度的差别,例如大学和社会科学院的智库与政府内部的政策研究部门就必然在各方面发挥不同的优势。即使同样在政府内部,不同层级和隶属度的智库也会体现出不同特征,领导身边的智库可能更加容易领会领导意图、获悉更多内部信息,但距离远一点的,则可能在一定程度上有“冷思考”的价值和综合外部信息的优势。科技背景的智库应该在提供具有科学和实证基础的可靠证据方面发挥更大作用,而政策研究类智库或许就需要在社会公平和利益平衡方面为领导决策多做考虑。

能做出决策支持的末端产品,如提出具体的政策和方案建议,有可能得到高层领导采纳,这当然非常好;然而某个信息的验证,填补了决策拼图的关键空缺,从而改变了决策者判断的天平、或者一个内部提交的研究成果,阻止了本来可能执行的某错误决策,其作用至少具有同样价值。在美国政府决策支持体系中,CRS就是相对“另类”的一种。认识到不同角色分工和协同作战的重要性,对塑造良好的决策支持生态是非常重要的。

二,政府决策支持的横向价值链

自从国家有关建设高端智库的文件下达以来,对于智库的纵向结构引起了很大关注,各类智库都力争“高端”,又未必明白高端指向是什么。在研究水平的高低可能难以明确判断的情况下,一个常见的认识就是以所服务政府的层级、甚至延揽到曾任高层领导职务者等等来论“高低”,据说有些智库负责人甚至声称不做那些没有可能得到高层批示的研究。

实际上智库不仅有纵向结构,更应该具有横向结构。决策科学家赫尔伯特•塞蒙(Herbert Simon)曾经提出从情报到反馈的决策多阶段论,每个阶段的信息需求及其服务侧重点都有不同。CRS以数百专业人员的队伍加上国会图书馆强大的专家和文献资料服务为后盾,其主要功能定位其实就是为立法决策提供全面准确的信息,而且大量是基础性的信息,重点并不在于拿出政策选择或建议方案。

与产业部门上下游的价值链有相似之处,决策支持实际上也有一个横向分工。需要指出的是,在价值链中的位置并不能决定其属于高端或是低端,中国有个说法叫做“店大欺客、客大欺店”,就看你能不能做到对决策发挥最大的影响力。

三,高质量的智库体系需要先进的知识服务基础构架

长期关注CRS就一定会感觉到其智库服务背后坚实的基础结构。首先就是国会图书馆,它不仅同时又是美国国家图书馆(许多国家这二者是不同体的),而且也世界上最大的图书馆。国会图书馆对于CRS研究服务的支撑是巨大的,而且不仅在文献资料层面上。1987-2015年间担任馆长的是比林顿博士,我曾去美国拜访过他,他不仅是著名学者(这与绝大多数国家的国家图书馆馆长类似),而且本人还是一位研究俄罗斯问题的智库专家,在担任馆长前曾经有过负责制作提交总统的俄罗斯国家分析报告“National Estimate”的经历。作为馆长他直接领导CRS工作,而传统意义上的图书馆业务则是有一位副馆长兼首席图书馆员(Chief Librarian)负责。

另外一个重要的是其技术基础结构。它不仅借助于国会图书馆先进的信息基础设施和数字图书馆技术,而且自身也结合智库业务在成果表现方式上采纳了互动地图和不需文字辅助的可视化表达方法信息图(infographics)等技术。为了保证运行的连续与安全,其计算机系统在2016年实现了断电时全系统成功切换的fail over测试。

在智库研究中目前可能还较少谈及这些基础结构对研究质量与表达传递的关键性作用,而对于高质量的智库研究来说,技术支撑将越来越成为竞争的制胜因素。

缪其浩,上海科学技术情报研究所研究员


(责任编辑:admin)

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