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谭锐:中美智库“旋转门”机制的对比分析

时间:2020-08-06 22:47来源:湖南智库网 作者:谭锐 点击:

2015年1月,国务院发布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出,“推动党政机关与智库之间人才有序流动,推荐智库专家到党政部门挂职任职”。这条指导意见常常被解读为中国新型智库要构建自己的“旋转门”机制。智库“旋转门”(revolving door)是个美国式的概念。它指的是,在美国的政治生活中,一些高级人才时而在智库充当政策专家,时而进入政府担任要职,他们可以在两种身份间自由转换。智库旋转门被关注的原因在于,人们认为,这是一种能让智库和政府双赢的好机制:一方面,知识型人才能够进入政府,给政府带来新思路,提高决策的科学性。另一方面,政府官员或政治家进入智库,能够强化实务界与知识界的沟通,提高智库研究的现实性和实用性。正因为受到这种双赢的吸引,不少学者都提倡引入美式的智库旋转门。然而,在这之前,有两个问题需要思考,第一,中国有没有智库旋转门机制?第二,美式旋转门能被学习和借鉴吗?带着这两个问题,本文分析了两国的智库旋转门建设。

美国智库人员批量进出政府

智库旋转门现象在美国很普遍,这从历届总统的内阁成员组成中就可以看出。例如,基辛格、布热津斯基、赖斯(Condoleezza Rice)等智库精英都担任过国家安全顾问、国务卿等重要政府职务,并深度影响着美国的内政外交政策。在现任美国总统特朗普的决策顾问团队中,也不乏知名智库的研究人员。例如,来自美国企业研究所(AEI)的哈塞特(Kevin Hassett)就于2017年9月被国会参议院任命为白宫经济顾问委员会(CEA)主任。哈塞特是美国税收方面的重要专家,在1997年加入AEI之前,他曾任哥伦比亚大学的助理教授,并在20世纪90年代担任美联储的经济学家。

智库精英周期性地批量进出是美国智库旋转门的一个特点。例如,上一任美国总统奥巴马的政府中有大量来自布鲁金斯学会的知识精英,其中包括赖斯(Susan Rise)、贝德(Jeffrey Bader)、奥斯泽格(Peter Orszag)和戈登(Philip Gordon)等人。据不完全统计,2009年奥巴马上台后,吸纳了36名布鲁金斯学会的成员充当政策顾问,其中的15名成员担任政府大使以上级别的要职。而在2017年特朗普总统上台之际,奥巴马团队中的智库成员又纷纷离开白宫,重新回到研究机构继续自己的研究生涯。

美国智库旋转门的这种特点是与其政治制度相联系的。首先,智库成员能够大批量、顺畅地进入政府担任要职,是因为智库与党派形成了政治利益共同体。一方面,智库专家希望将这种社会影响力转化为真正的政策影响力,使自己关于政治、政策、国家治理的理念付诸实践。另一方面,在美国的选举制度下,政党也需要利用智库的影响力以及智力支持帮助其赢得竞选,最终上台执政。其次,美国的权力配置制度也方便智库专家进入政府任职。总统在白宫的核心决策团队可以分为高级政务官和高级幕僚两类。高级政务官由总统提名,经国会讨论通过后任命。而高级幕僚的任命则不需要经过国会,完全由总统决定。正是由于总统在人事任命上的这一权力,那些与总统结识的或者被总统赏识的智库专家才有了直接进入最高决策层的快捷通道。最后,智库成员大批量的退出是两党轮流执政造成的。长期以来,美国的两大政党——共和党和民主党轮流执政。在许多政策领域,两党具有不同的理念和思路,当一党成功上台执政之后,为了贯彻自己的执政理念,执政党就要任用与自己理念相同的智囊团出谋划策,同时不再任命前任执政党的智囊团成员。如此一来,就会周期性地出现智库专家在政府内部的更迭轮替。

中国官方智库旋转门通畅

本质上,智库旋转门就是指智库的专家学者能够顺畅地进出国家决策层,参与并影响国家决策。从这个意义上来说,旋转门机制并非美国独有,中国也有自己的“旋转”方式,只不过它的表现形式和潜在机制与美式旋转门有很大的区别。

中国的智库大致可以分为官方智库、半官方智库、高校智库以及社会智库四类。从官方智库到社会智库,它们与国家权力的距离由近至远排列。在官方智库工作的专家学者进入政府担任职务的机会较多,而前任官员进入官方智库工作的案例也不在少数。典型的如国务院发展研究中心(以下简称“国发中心”),它是直属于国务院的事业单位。国发中心的多位领导曾在中央和地方多个党政部门担任过重要领导职务。在其他直属于国务院的智库中,包括中国社会科学院、中国科学院、中国工程院、新华社,旋转门的现象也较为常见。

可以说,在官方智库层面,旋转门机制一直是通畅的。而且在中央层面(北京),半官方智库和高校智库的旋转门也是在运转的,只不过相对官方智库来说成功案例较少。相比之下,在地方层面上,智库的旋转门机制则没有那么顺畅,智库与政府的界限较为鲜明,“专家—官员”成功旋转的案例较少。智库专家更多的是通过讲课、座谈、调研、开展研究项目的方式与政府做“外围式”沟通。

知识界与政界的有效沟通

行文至此,我们可以回答最开始提出的两个问题了。第一,中国有自己的智库旋转门机制。官方智库、半官方智库、高校智库和社会智库在财政、行政、人事上与政府的关系亲疏有别,这决定了每种智库旋转门的通畅程度。官方智库直接隶属于政府,因而旋转门最为通畅,社会智库与政府的关系相对疏远,智库成员“旋转”的机会较少,而半官方智库和高校智库则介于两者之间。但无论哪一种智库,从整体上看,人员旋转的规模较小。

第二,中国不必过分追求打造美式旋转门。美式旋转门是美国特定政治制度的产物,这些制度包括两党轮流执政、选举制、权力配置制度等。但参照美式智库旋转门的思路,中国智库建设需要解决的一个重大问题是如何实现知识界与政界的有效沟通,通过智库的建言献策提高政府的执政水平,避免和减少决策失误。

目前,经过五年的摸索和建设,中国的新型智库体系初具规模,形成多种类型并存,所涉领域各具特色,有点(国家高端智库)有面(智库总体数量)的格局。智库的自我定位和身份自觉日渐清晰,推动智库发展的相关制度也逐步建立,如信息交换、反馈与保密、评估考核、拨款与奖励等。各级政府越来越多地、有意识地寻求智库的智力支持,智库与政府的沟通和联系不断加强。这些实践都为中国新型智库的进一步发展奠定了基础。与此同时,也要看到,未来还有许多地方需要完善。就旋转门机制而言,可以从如下几个方面改进。

增加智库专家进入政府部门挂职锻炼和调任政府官员的机会和数量,让更多的智库专家进入政府内部进行深度观察甚至实操,近距离认识真实的决策过程,以便提高政策研究的现实感和可行性。同时,加大对智库在财政、人事、行政上的支持力度,以便吸引退休官员进入智库从事政策研究工作。退休官员有丰富的从政经验、较强的社会活动能力,以及广泛的人际关系网络,这些都是智库开展有效工作的要素。此外,将国家高端智库实践制度化、系统化,可以考虑适当增扩国家高端智库名单,使之涵盖不同研究领域、不同地区、不同类型的智库,畅通这些智库与国家的沟通渠道,使中央决策部门更了解工作一线的情况和知识界的意见,提高决策水平和执政水平。

(作者单位:华南理工大学公共政策研究院)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报

(责任编辑:管理员002)

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