智库以直接或间接方式积极参与外交政策制定的进程，是美国的政治现象。经过一百多年的发展，智库在美国外交政策制定中的地位日益重要，美国诸多对外战略和具体政策的出台，背后都可以找到智库的影子。在特朗普执政时期，虽然自由派和中间派智库会对美国政府的外交政策提出质疑和批评，但保守派智库受到青睐，对美国外交政策的调整变化产生了重要影响。同时，当前美国智库有一个重要的研究转向，那就是探讨如何使美国外交政策重新回到克制和理性的路线。
服务美国外交
智库是知识和政策的桥梁。智库弥补了学术研究在理论联系实际方面的不足，同时补足了政策制定者因纷繁复杂的事务纠缠而在理念建构和政策创新方面凸显的短板。从发展脉络看，与外交政策有关的美国智库在兴起之时，虽然智库内的学者会给政策制定者提供咨询和建议，但他们的主要目标并非直接影响政策制定，而是为学者、行业精英和政府决策者讨论国际问题提供平台，同时列出外交政策选项，并告知政策制定者各选项的潜在后果。随着冷战开始和两极格局形成，智库开始直接为外交决策服务，帮助美国政府制定连贯而健全的国家安全政策。20世纪60年代以后，美国智库数量迅速增长，行业竞争日趋激烈，大多数智库意识到吸引决策者注意力的重要性。进入21世纪，美国智库发展呈现产业化、研究议题多元化、信息化和高度国际化特征。从宏观看，美国智库整体实力雄厚，根据宾夕法尼亚大学发布的全球智库指数报告，2018年，美国拥有1871家智库，占全球智库总数的22.7%。其中，相当多的美国顶级智库聚焦于国际关系、国际安全和外交政策研究，帮助美国政府更好地理解外交政策议题并提供政策选择。
智库的目标是影响政府。美国智库要有效介入美国外交政策制定的进程，有三个关键的影响因素：一是智库能够在外交政策方面产生符合美国国家利益的原创性理念和行动路线图，这种原创性理念和行动路线图往往是智库长期关注和跟踪研究的结果。二是智库的原创性理念和行动路线图与现任总统执政团队的利益诉求相契合，总统执政团队在美国外交政策制定方面发挥着主导作用，不同的总统执政团队拥有不同的外交政策目标及其排序，能够为现任政府解决外交政策难题，带来可见的政治利益，帮助留下外交政策遗产，是智库吸引决策者注意力的关键影响因素。三是智库拥有影响总统执政团队决策进程的渠道，为此智库要持续性地发表研究报告和文章，较高频率地接受电视和报纸的采访，制作易于阅读的问题简介和情况说明书，建设内容丰富、信息更新及时的网站，参与国会听证会，举办政策研讨会，邀请现任政要或前任政要到智库发表演讲。
除了为美国政府提供原创性理念和行动路线图，智库服务于美国外交的另一个重要作用是作为人才的蓄水池，发挥“旋转门”作用。智库会吸引大量在外交政策制定方面有实际工作经验的政府官员在其退出现职后前来工作，这是美国智库的一大传统和特色。“旋转门”的功能主要体现在三个方面：一是增强智库研究工作与美国政府需求的契合性，前政府官员拥有大量实际工作经验，这部分前政府官员转为研究人员，能为智库研究工作带来可见的针对性和有效性；二是为前政府官员提供过渡平台，美国政府的高级官员与党派政治的关联度很强，政府换届、政府和国会内部人事调整、民主党人士和共和党人士轮流入主白宫等因素都会导致部分政府官员退出现职，但有很大一部分人员并不是真正意义上的“退休”，待时机来临时会重新进入政府和国会工作；三是部分年轻人会将智库作为成长平台，在积累经验和能力后，再进入政府和国会从事与外交政策制定有关的工作。
对当前政策提出质疑
一是保守派智库对美国外交决策的影响力上升。在特朗普政府的执政团队中，保守派人员占据诸多重要岗位，特朗普政府的外交政策深受保守主义思潮影响。就智库而言，传统基金会、哈德逊研究所、大西洋理事会等保守派智库比较契合特朗普政府的外交政策需求，典型的是传统基金会在美国退出《巴黎气候协定》过程中扮演了重要角色。早在2013年，传统基金会即指出美国环境保护局关于“碳排放的社会成本”的评估模型存在根本缺陷，并迫使奥巴马政府表态将公开其对“碳排放的社会成本”的评估细节，以征询公众意见。2015年6月，传统基金会的能源与环境领域专家在美国国会的科学、空间和技术委员会参与听证，认为奥巴马政府推出的清洁能源计划对环境几乎没有任何益处，却严重损害了美国经济。受传统基金会观点的启发，2017年3月，特朗普政府颁布行政令，废除了奥巴马政府制定的要求美国环境保护局在制定法规时需要考虑“碳排放的社会成本”这一政策。同年5月，特朗普在演讲时再次引用传统基金会的观点，认为美国政府如遵守《巴黎气候协定》，美国的GDP将在十年内缩减2.5万亿美元。在特朗普政府宣布美国退出《巴黎气候协定》后，传统基金会的能源与环境领域专家拍手称快，认为如此才能“让美国再次伟大”。
二是自由派和中间派智库对特朗普政府的外交政策提出质疑和批评。例如，在非法移民议题和中东政策议题上，美国进步中心和美国外交关系协会分别指出了特朗普政府的不足。在非法移民议题方面，美国进步中心指出特朗普对于墨西哥裔美国人的偏见、歧视和不友善态度会损害美墨关系。从现状看，美墨关系处于历史最好水平，双边关系的改善给双边贸易和边境安全合作带来了可见的利益。为了使双边关系维持良好水平，美国进步中心建议特朗普政府应该考虑墨西哥的国家利益而非总是采取单边行动，和墨西哥政府协商合作解决非法移民问题。在中东政策议题方面，美国外交关系协会认为特朗普政府在处理巴以问题上的政策弊大于利。美国削减对基础设施和难民的援助，无视以色列定居点的扩张，将使巴勒斯坦人对美国的看法进一步恶化。
三是智库开始反思美国的对外军事政策。近年来，美国公众对美国海外军事行动的不满程度加剧，国会正在思考对策以限制总统和行政部门发动战争的权力。2019年，美国持自由主义立场的商业大亨科赫（Charles Koch）和索罗斯各出资约五十万美元建立新的自由派智库昆西国家事务研究所（Quincy Institute for Responsible Statecraft），致力于制约美国的海外军事行动。2020年，科赫向四家智库捐赠一千万美元，旨在推进智库发出声音，推动美国外交政策回到克制和理性的路线。接受科赫捐款的四家智库分别是大西洋理事会、国家利益中心、芝加哥全球事务协会和兰德公司。每家智库将以不同方式使用捐款，但研究将聚焦于美国在海外如何使用军事力量的问题。其中，大西洋理事会将建立“新美国人参与计划”项目，展开关于如何平衡使用外交力量、同盟力量和军事力量的研究；国家利益中心将设立专注于亚洲事务的新岗位；芝加哥全球事务协会将举行一系列活动，讨论美国在国际社会中的角色及如何推进克制型外交；兰德公司将建设一个专注于大战略概念的新中心，探讨技术变革和其他全球趋势对美国大战略的影响。
（本文系江苏高校哲学社会科学研究一般项目“少数族裔人口变化对当代美国政治发展演化的影响研究”（2019SJA0217）阶段性成果）
（作者单位：南京师范大学公共管理学院、江苏高校东亚国际问题研究中心）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
