一、耕地保护现状与困境探析
1、耕地数量的时空变化
从2009年到2018年，全国耕地面积由20.31亿亩降到20.22亿亩，呈逐年下降趋势，耕地减少最多的是华东，增加的地区主要在北方干旱和半干旱地区，包括新疆、黑龙江、内蒙等省份。导致全国耕地重心持续向西北方向迁移，2000年至2018年期间，在以西偏北42°的方向共前移了56.6 km，年均迁移3.1 km，2015—2018年均迁移8.6 km。可见耕地的整体质量显现下降趋势。
2、耕地保护面临的困境
1997 年实施耕地占补平衡政策后，对耕地保护发挥了重大作用，耕地减少得到极大的遏制，但迄今各省耕地后备资源几近枯竭，建设和生态占用耕地需求居高不下，实现占补平衡难度越来越大，该政策的实施出现了困境，甚至出现占多补少、占优补劣、破坏生态、违规占地等问题。城市化发展和经济发展重点地区与优质耕地分布高度重叠，导致东南沿海经济发展与耕地保护协调难度大、城市化发展与耕地保护矛盾突出。同时，随着农村留守老人成为粮食生产的主力军，加上粮食价格低廉，农地收入甚微，导致耕地撂荒现象较普遍，这与为保障粮食安全实施耕地占补平衡理念相冲突，耕地保护陷入“保住了，无人种”的“怪圈”，有的省份甚至出现，政府花大价钱把农户的果园、茶园整理成耕地后，因政策要求必须种粮食作物3年，农户向政府要求3年经济损失补偿的情况。而且随着我国社会主要矛盾已经从“物质文化需要”转为“美好生活需要”，良好的生态环境成为现阶段人民实现美好生活的愿望，生态环境用地也成为占用耕地的主要方式之一。仅2017年以来，全国有 1368 个城市景观公园、沿河沿湖绿化带等人造工程未办理审批手续，涉及耕地 18.67 万亩，永久基本农田 5.79 万亩，耕地保护形势严峻，粮食安全与生态保护存在冲突。
二、碳达峰和后疫情时代对耕地保护的要求或影响
1、后疫情时代对耕地保护的要求
疫情爆发之初，国际粮食价格上涨，部分国家开始限制或禁止粮食出口，给中国的粮食安全敲响了警钟，更让人们看到了粮食安全的极端重要性。且疫情正在改变世界地缘政治格局，影响经济全球化。因此，疫情时代乃至后疫情时代，采取长牙齿的硬措施保护耕地，保障粮食安全的“压舱石”安稳。除了耕地占补平衡、占优补优等保护政策外，本次首轮国土空间规划，实施采取先划定永久基本农田，城镇发展在空间布局上避让基本农田，或在城中开天窗等措施，试图做到保护优先。
2、碳达峰和碳中和的土地利用路径
习主席在第75界联合国大会一般性辩论发表演讲宣布：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，目前全球已有超过120个国家和地区提出了碳中和的目标。
已有研究表明，实现碳达峰和碳中和的路径通常包括以下几方面。一是调整能源结构、加快产业转型升级，确定重点行业领域减污降碳行动和目标，提升产业能效。二是制定碳定价机制，实施碳税、碳交易市场政策体系，发展绿色低碳经济。三是注重BECCS、生物炭、直接空气捕捉等负排放技术的创新突破，加快推进规模化储能、氢能、碳捕获与封存(CCS)等技术的发展和商业化应用等。除了上述三点，更为重要的方面是要适度调整土地利用政策。土地利用方式不同、植被不同，陆地表面的碳汇也将随之发生巨大变化。如欧盟主张将调整土地利用政策，作为实现碳中和的重要手段，其出台的《哥白尼计划》，注重监测土地利用、毁林以及温室气体排放等活动。土地利用直接影响陆地生态系统碳库，改变植物种类和生产管理方式，增加植被和土壤碳库的碳储量，将是目前技术条件下较经济的做法，这也是目前欧美发达国家在土地整治过程中特别强调增加生态用地的重要原因。
3、碳达峰和后疫情时代对耕地保护的冲突性影响
实施耕地占补平衡，严格控制建设占用耕地，严防死守18亿亩耕地红线是保障粮食安全的基本要求，也是后疫情时代，在中国人的饭碗里装中国粮的保障。但在比较经济利益的现实里，按目前的耕地认定标准，耕地总体仍在减少，且“非农化”“非粮化”严重。除了1999年以来退耕的2.1亿亩外，还有“景观工程”等生态建设占用耕地，以及没有实施退耕，但实际在种植林木和苗木的大量耕地。
研究认为，森林是陆地生态系统重要的碳汇及碳库，比其他陆地生态系统更有效地消耗、吸收、固定和储存CO2，森林植被碳储量占全球植被的77%，森林土壤的碳储量约占全球土壤的39%，单位面积森林生态系统碳储量是农地的1.9~5.0倍。用森林来吸收CO2比直接采用减排技术更加经济，实施造林和再造林，增加森林碳汇是世界公认的最经济有效的解决CO2上升的办法。因此，在应对全球气候变化和促进低碳发展方面，森林碳汇具有突出的作用。过去10年中国森林资源增长面积超过7000万公顷，退耕还林还草完成造林面积（5.15亿亩）占同期全国林业重点生态工程造林总面积的40.5%。2019年NASA报道称，世界越来越绿了，而中国就是这个改变的重要贡献者之一，且增长速度在全球处于领先地位。全球植被叶面积净增长的25%都是来自于中国，这其中2-4亿亩的林地面积来源于耕地，也成为碳达峰和碳中和的重要因素之一。
三、耕地保护转型路径探索
前述分析可知，疫情和后疫情时代与碳达峰和碳中和对耕地都有需求，前者需要用一定数量和质量的耕地来保障粮食安全，但对耕地上已经种植的林木等进行复原也会给后者造成较大的影响，且对农民需要巨大的经济补偿，不然，可能会造成一定的社会稳定问题。因此，疫情和后疫情时代碳达峰和碳中和两者，对耕地保护产生了一定的冲突，不管采取什么样的措施保护耕地，都会陷入两难境地，有必要实施耕地保护转型，寻求更合适的保护路径。
1．从本体角度——耕地保护需要从数量向质量和生态保护转型
在耕地后备资源短缺情况下，要保证粮食安全，从耕地本体角度，需要耕地保护转型，让最适宜种植的耕地种植粮食，实现耕地生产效益最大化。具体路径包括以下几方面：一是提升耕地空间适宜性。以新一轮国土空间规划为契机，优化耕地空间格局，切实保护好优质耕地。二是提高作物与耕地供给的匹配度。通过土地整治工程技术手段或调整农业种植结构，改善和提升耕地水土肥对作物的支撑能力，进而更加符合作物生长需求，提高作物生产能力。如缺水利设施的补设施；缺水资源的，调整种植需水量低的作物，进而实现作物与耕地供给能力有效匹配。三是提升耕地生态功能。通过限制农药化肥的使用、地下水超采及耕地保护激励措施，以及加强耕作层的保护等管控措施，提升耕地的“生产+生态”功能。
2．从拓扑关系——耕地保护需向建设用地管控转型
建设用地占用是耕地减少的主要原因之一，如果建设扩张行为得到很好的控制，不占或少占耕地，就相当于保护了耕地。因此，基于拓扑原理，耕地保护应由保护耕地本身转向对占用耕地较严重的建设用地实施严格管控转变。当前的建设用地主要控制新增量、农用地转用许可和规划边界。实践表明：城市低效扩张仍在延续，还出现批而未用和供而未用的建设用地。未来应切实转变建设用地的管控策略，更加注重土地利用的强度和效益管控，只有真正做好建设用地管控，才能减少甚至不占耕地。据国家人口发展规划(2016-2030年），预计我国总人口将在2030左右达到峰值，约为14.5亿左右，比七普人口14.1亿仅多4千万人，如果政策得当，空间优化合理，现有的建设用地应该够用，不用再占用更多的耕地。
3．从发展前景——耕地保护要向新技术推广应用和技术创新转型
耕地保护的本质是生产足够的粮食和农产品，进而保障国家粮食安全和社会经济可持续发展。在耕地资源有限和科技突飞猛进的新时期，借助现代技术是保障粮食安全的重要路径，如荷兰土地资源稀缺，依靠科技成为世界第二农产品出口大国，土地生产率世界第一的国家；以色列是全球人均水资源最贫乏的国家之一，却依靠科技生产大量农产品出口欧洲，占据40%的欧洲瓜果、蔬菜市场。现代农业科技包括：一是创新和推广育种技术、生物技术，提高农产品产量和品质；二是创新和推广栽培技术（改土、施肥、灌溉、化控、密植、生育期调控等），改善品质、提高产量，美化环境，提高土地生产率和利用效益；三是提高农业机械化水平。相较于日本、德国的农业机械化，我国微型现代农业机械化的研发和推广应用是短板，因此积极研发适合西南、东南丘陵、山地多的地区的机械，是提高丘陵山区农业生产效率，减少耕地撂荒，应对农村劳动力人口老龄化背景下种地难问题的重要举措。
四、新时期耕地保护转型对策建议
为应对碳达峰及后疫情时代中国耕地保护，保障粮食安全的国情需要，新时期耕地保护需要从以下几方面进行适当的转型。
1、转变对耕地的认识----从保护种粮食的耕地转向保护耕作能力
按GB/T 21010-2017规定：耕地是指种植农作物的土地——所见即所得，相当于 cultivated land [fields]; farmland; tilth; plough land。按照联合国粮农组织的定义：耕地是指通过耕作、播种和种植农作物而可以耕种的土地，相当于可耕地( arable land， that is worked by plowing and sowing and raising crops），我们应该从保护“耕地（cultivated land）”转向保护“可耕地( arable land）”，保护粮食的生产能力，即从对根据地上种植粮食作物确定的耕地的保护，转变为对具有粮食生产能力的可耕地的保护，不管种粮食还是中草药或水果，只要是具有耕作能力的土地，必须全部保护，扩大保护范围，将保护的内容也从要求种粮食作物转变为保护耕作层资源，只要破坏耕作层耕作能力，如挖塘养鱼、带走土层的商业草皮、带土球的商业化苗木和林木，或者对耕层肥力和质量有明确恶化作用的利用方式等都要进行严格处罚，以保护耕作能力，真正实现藏粮于地的战略，也避免了每次甚至每年国土资源调查的耕地面积都相距甚远现象的发生，更是避免了农民和管理者对耕地认定的混乱和处罚的困难。
2、转变土地整治重点内容---数量质量提升转向更重视生态治理和生态修复
传统土地整治目标侧重于新增耕地，以及高标准农田建设和旱改水等耕地质量提升，对土地复垦和生态功能修复建设中，存在的各类土地生态问题，如水土不协调、土壤微生物改善、农田生态系统修复等，由于缺乏相应的技术标准和规范，地方普遍存在不知道如何整治和按什么标准进行验收等问题。因此，未来应重视耕地生态问题的科学诊断研究，加强耕地保护生态化整治技术研发和创新，加快推进耕地保护生态化整治技术标准和生态化整治正负面清单制定，将保障耕地生态功能，提升耕地产能作为重要内容。
3、转变建设用地调控---从新增量和转用许可管控转向强度、总量和空间管控
以往的建设用地管控方式，使得地方政府在利益驱动，以及市场不确定性作用下，形成尽量多报项目多批地，城镇外延扩展为主，内涵挖潜和存量盘活为辅的用地机制，出现不少批而未供、供而未用的情况，以及大马路、大广场、人工造景公园等现象。未来应调整现有建设用地管控政策，一是实行在农用地转用许可以及规划边界管控基础上的建设用地总量和利用强度双控措施，通过提高建设用地利用强度，控制城镇建设对耕地的占用量。二是采取圈内和圈外不同的税费政策，通过经济手段鼓励存量盘活和土地利用强度提高，减少城镇建设对耕地的占用；三是土地建设过程中和建设用地使用的经济发展中减少污染物排放，保护耕地的生态环境。
4、优化和创新耕地保护激励政策
（1）优化农业补贴结构。将耕地保护和种粮补贴给种粮食的农户，增加农户种粮的积极性；减少或取消农药和除草剂等农资补贴，培育与现代农业相适应的农业补贴，凸显农业补贴政策的环境保护功能，提升耕地生态能力。（2）建立破坏耕作层的处罚赔偿和问责机制及执行措施。（3）制定生态补偿账户政策。对耕地进行生态修复，改善耕地生态功能，将其量化后计入生态盈余账户，反之则计入生态赤字账户，并根据生态账户实施奖惩及问责。（4）从制度层面降低种粮者的耕地获得成本，是减少耕地撂荒，增加粮食产量的关键。（5）制定并实施国土空间规划新增建设用地指标与建设用地总规模、人均用地、节约集约利用水平相挂钩的制度。（6）建立建设用地的盘活和循环利用的税费经济激励机制。（7）严格实行一户一宅政策。鼓励已稳定在城市生活的农户自愿有偿放弃宅基地，并逐步过渡到只有职业农民才能无偿取得规定数量的土地建设住房。（8）适度发展现代农业如工厂化农业和丘陵山地的机械化农业等。
（作者单位：浙江大学土地与国家发展研究院）
