长期以来，土地出让收入是我国地方政府财政收入的重要组成部分，为地方经济发展作出了重大贡献。伴随着中国经济迈入新发展阶段，创新土地出让行为既是完善土地出让收益使用范围的重要前提，同时也事关土地要素市场化改革的进一步发展，对地方经济高质量发展同样具有重要意义。
近些年，与土地出让有关的财政收入快速增长，甚至成长为地方政府“第二财政”。1998—2019年的十年间，土地出让收入最初为499.56亿元，2007年首次突破了1万亿元，2008年后全国土地出让收入迅猛增长，2019年高达7.25万亿元。与此同时，全国土地出让收入占地方一般公共预算收入的比重自1998年后也快速提高，最初只有10%左右，2003年提高到约70%，并于2010年达到峰值101%，2010年后这一比重保持在65%—95%的波动区间。土地创造的财政收入虽为地方政府财政总收入的提高作出了重要贡献，但长期而言，土地出让收入的不可持续性会给地方政府财政收入带来巨大的潜在风险。
另外，土地出让也成为地方政府吸引资本、发展经济的主要手段。长期以来，我国工业用地价格过低的现象始终存在。不同类型土地用地价格的“剪刀差”不利于土地市场高质量发展。更重要的是，工业用地的低价出让还造成了国家土地资源的使用效率低下，进一步扰乱商业用地的市场环境，商业用地供不应求和价格飙升的状态持续存在。
1994年分税制改革一举扭转了财政收入在中央与地方间的划分安排，地方财政收入占总财政收入的比重由改革前的80%左右降到了45%左右，但改革后大量财权集中到中央、事权停留在地方，造成了地方政府财政压力陡增。土地制度发展成为地方政府获取非预算内收益的重要保障。1986年《土地管理法》和1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，将“通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用”合法化，地方政府成为土地出让一级市场的管理者。此后，土地成为地方政府手中可运用的重要资源，土地出让收入成为促进地方经济增长的重要选择。
“土地财政”和“以地引资”是地方政府借助土地制度促进地方经济发展的两条重要路径。“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，是地方政府利用相对于中央的信息优势和相对于辖区的权力优势，而形成的一种围绕土地征用、开发和出让的经济发展模式。借助制度安排，“土地财政”改变了传统意义上农业部门无法为工业部门的发展提供资金支持的缺陷，弥补了分税制改革给地方政府带来的巨大收支缺口。“以地引资”则是指政府利用土地这一稀缺资源，吸引外商投资和大型工业项目入驻，以追求在短期内实现当地经济发展的目标。然而，土地资源的有限性和土地出让相关收入的一次性决定了“土地财政”不具有长期生命力。另外，一些地方政府在征用农业用地过程中出于对短期化利益的追求，缺乏对土地的合理科学规划，造成土地资源粗放利用、土地收益分配不公。
“土地财政”和“以地引资”是中国式分权体制与地方政府间竞争体制共同驱动的结果。在土地出让过程中，地方政府能获得来自土地出让金、土地直接税和土地融资款三方面的收益，为地方增加财力、填补预算赤字、减少债务需求提供了路径。由于中央与地方之间信息的不对称，在政治晋升考核方式上早期大多选择经济绩效对地方官员进行考核。由此，一些地方官员为获得更大的晋升可能性，通过出让土地以追求短期经济绩效的增长，并形成了激烈的地方间政府竞争局面。一些研究发现，地方官员间竞争越激烈，地方政府运用土地优惠政策的手段越夸张。随着投资者对用地的要求升高，为了达到土地交付条件，一些地方政府需要对相关土地进行提前征用和开发，开展各种基础设施建设，而为了实现招商引资的目标，不得不经常性采取低价甚至零价出让工业用地的方式。加之，土地出让前后过程缺乏严格的监督机制，尤其是土地出让后缺乏对招商引资项目成果的考察，出现了大量土地闲置的情形。
为缓解地方财政对土地出让收入的依赖，中央采取了若干措施，如出台《全国工业用地出让最低价标准》，规定了工业用地最低出让地价。颁布新《土地管理法》，对划分土地、综合地价、土地征用等方面做出明确规定。此外，还规定土地出让收入用于农村各项支出的最低占比，要求大城市单列租赁住房供应计划等。2020年，《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》更是对“十四五”时期土地出让收入用于农业农村的比重予以进一步明确。以上政策虽对地方依赖土地进行引资的经济行为有一定约束作用，但地方面临的财政困境仍未从制度上得到根治。分税制改革下的财政压力冲击对地方政府严重依赖土地的模式将产生重要影响，且财政压力将长期存在。
近日财政部出台的文件将国有土地使用权出让收入的征税机构改为税务部门对于规范地方政府的土地出让行为具有重要意义。依据“十四五”时期战略安排，本文认为应从以下三方面入手对政府土地出让制度进行创新。
第一，选择性增加土地税收收入占比，优化地方财政税收体制。为适度释放地方财政压力，地方自身需要因地制宜，依据所处的经济发展阶段合理安排土地在地方经济发展过程中所处的地位，应时调整利用土地资源取得收入的方式。出于土地资源有限性的特征，主动扭转以土地出让金为主的“土地财政”，优化地方财政税收体制。
第二，加强对土地出让行为的监督和考核。进一步强化对招商引资结构与质量的评估，将土地出让面积与金额、土地出让金占比地方一般公共预算收入的比重、用地信息公开程度等作为地方政府考评的重要指标。尤其是对土地出让后未能及时按照规划予以开发建设的项目进行监督管理，使得土地出让过程更加公开和透明。
第三，充分利用土地集中出让手段，市场化稳定土地预期收益。现行土地出让大多是对单一土地的分开出让，加之土地分布宽泛、形态多样的自然属性，多样化的土地出让交易市场有待进一步完善。因此，将土地作为一级资产纳入地方国有资产进行管理，采取集中供地、集中入市的土地出让方式是解决当前土地资源错配的关键。这种行为对于稳定市场预期，平稳各类地价均具有重要意义。同时，为平衡好地方政府土地出让定价权和土地优惠政策制定权与土地出让之间的关系，应明确限定土地出让双方的权利与职责，充分利用市场手段对地方土地出让行为进行约束。
（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）
