日前发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，要“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”。基于土地指标跨区域交易机制，耕地后备资源缺乏的经济发达地区可以购买耕地后备资源丰富或存量建设用地整治潜力较大地区的土地指标，从而高效率地发展经济；而土地指标转出地区可以通过土地指标交易，实现耕地保护的经济价值，这对双方都有着较大激励。从这个意义上讲，完善土地指标跨区域交易机制，将极大释放土地的生产力，提高土地资源的总体使用效率。
不过，土地指标跨区域交易可能导致多方面风险，需要引起足够关注。
一是可能加大补充耕地不实风险。在土地指标跨区域交易机制下，转入方购买土地指标减轻耕地保护压力，而转出方关注土地指标的经济价值，可能造成耕地保护责任模糊。为了获取更多的土地指标，转出方可能以某些方式虚增耕地。耕地跨区域占补平衡将增加耕地保护督察的难度，使得补充耕地不实风险可能进一步加大。
二是可能存在耕地质量下降风险，降低耕地粮食产能。土地指标跨区域交易的实质是耕地跨区域占补平衡。由于我国经济发达地区与优质耕地分布地区的重合度较高，经济发达地区优质耕地被占用，而耕地后备资源较为丰富的地区水热条件较差，这将导致即使占补的耕地质量等级名义上差别不大，但耕地实际的粮食产能却存在较大差别。
三是可能引发生态环境损害风险。实践中，一些并不具备大规模土地开发条件的地方，或将违背生态规律大规模造地，威胁生态和粮食安全。加之能转出较多土地指标的地方大部分在生态脆弱区，需关注生态环境受损风险。
四是要警惕某些地方政府从“卖地”转向“卖土地指标”，可能导致部分农民权益受损，引发社会矛盾。
在实践中，可从多方面入手防范土地指标跨区域交易可能引发的风险。
首先，应将永久基本农田保护制度置于首位。耕地保护制度由永久基本农田保护制度、耕地占补平衡制度等制度组成，各项制度各有侧重点，彼此之间相互配合能切实保护好耕地数量、质量、生态。应切实保护好经济发达地区和经济欠发达地区的优质耕地，以保障口粮绝对安全与谷物基本自给。永久基本农田之外的耕地可利用土地指标跨区域交易机制提高配置效率，以实现经济发展与耕地保护的协同。
其次，建立完善土地指标跨区域交易监督机制。在利用市场机制提高土地配置效率的同时，加强对土地指标跨区域交易的监督。可建立土地指标跨区域交易数据库，跨区域土地指标转入方和转出方应在数据库中提供占补耕地的位置、质量、生态等完整信息，且转出方还需提供土地开发生态可行性评估报告，以降低有关部门进行耕地保护、生态环境督察的信息成本。在信息较充分的前提下，探索有关部门监督土地指标转入方地方政府，土地指标转入方地方政府监督土地指标转出方地方政府，土地指标转出方地方政府在声誉机制下进行自我监督。在这“三重监督”下，通过市场机制实现耕地占补的数量、质量和生态平衡，从而实现提高经济效率、保护耕地的双重目标。
最后，探索土地与户籍制度联动改革，即允许跨省进城的农民在自愿、有偿的前提下放弃家乡的宅基地，将其整理复耕产生的建设用地指标转让给就业所在地使用，并相应获得进城的户籍、保障性住房、公共教育、医疗卫生等公共服务。农民携带可流转的农村土地权益自发向经济集聚地区转移，实现人口与建设用地的匹配。这一改革思路在实际操作过程中可能会遇到某些阻力，需要仔细论证、试点探索。
（作者系东北农业大学教授、博士生导师）
