长江经济带是中国空间经济格局中的极其重要的组成部分。长江经济带九省二市国土面积超过全国20％，GDP贡献和人口规模超过了42．23％和42．87％的全国经济体量与人口总量，产业门类齐全，资源丰富，是未来中国经济发展的重要增长极。但是，由于受到国际国内政治经济形势、生态环境、资源条件等因素的约束，长江经济带的进一步发展正面临着前所未有的严峻挑战。深入研究分析长江经济带面临的各种难点问题，有针对性地提出对策建议，对于推进长江经济带高质量发展具有重要的现实意义。
一、长江经济带高质量发展的难点问题
习近平总书记对长江经济带的发展提出了新的要求，强调要把生态环境建设摆在压倒性的地位，要“共抓大保护，不搞大开发”，推进长江经济带的高质量发展必须以生态环境的保护与重建为前提。当前长江经济带高质量发展主要面临着以下难点问题。
（一）区域差异大，区际利益协调与合作难。长期以来，跨省合作一直是长江经济带经济发展的一个大难点。九省二市的经济发展水平差异大，其中既有发达的长三角区域，也有欠发达的川滇黔地区，甚至还有连片贫困的地区。不同区域功能区划不同，发展任务和目标也不同，不同区域有着不同的利益诉求，跨区协调与合作难度大。
（二）在生态保护与经济发展问题上，政府、企业、居民之间还有分歧，推进高质量发展的合力形成难。长江经济带的高质量发展需要社会各方积极参与，涉及到中央政府和地方政府之间、地方省市县乡各级政府之间相关事权、责任、财力之间的合理划分，也涉及到政府与企业、居民家庭之间的生态环保治理责任的划分。从目前情况看，各级政府、各类企业以及居民要统一认识形成合力还很难。
（三）产业转型与结构升级难。目前长江经济带集中了较多高耗能高排放的重化工业，包括硫酸、化学纤维、化学农药原药等行业，产值都超过了全国的55％，其中化学纤维超过了80％，此外还有大量的机械、冶金、汽车制造、服装加工等行业。这些传统行业需要大量的资金、技术进行升级改造，然而这些专用性资产及其产品升级改造十分困难。
（四）地方保护主义、市场分割妨碍了要素流动，资源的空间合理配置与优化难。由于九省二市涉及到的不同地方政府部门繁多，各级政府、各个部门出于地方利益或部门利益保护，形成了不少的进入壁垒，阻碍了资本、人员、技术等要素的充分流动，导致区际之间资源的空间配置效率降低，跨区域的产业深度分工和专业化合作难。
二、推进长江经济带高质量发展的对策
（一）各级领导干部，尤其是一把手要统一认识，重塑发展理念
长期以来，长江经济带各级领导干部深陷经济竞争的GDP晋升锦标赛中，要在生态环境约束下实现长江经济带经济的高质量发展，各级领导干部必须统一认识，重塑发展理念，并严格贯彻落实到长江经济带的经济管理实践中。一是九省二市各级政府要把生态修复和环境保护约束下的经济发展作为共同目标；二是各级领导干部要树立全局意识和服从意识，要从长江经济带全局出发制定本区域经济发展战略与政策，坚持局部服从全局；三是各级领导干部要形成主动意识、担当意识和责任意识；四是各级领导干部还要形成监督意识和问责意识；五是要根据长江经济带高质量发展目标重新构建一套干部考评制度和部门绩效评价指标体系。
（二）构建长江经济带区域协调机制，统筹空间经济布局，强化带内的区域协作和区际联系，弱化带内竞争，加强跨省合作，打造长江经济共同体
长江经济带各省市各级政府领导要打破以往区域竞争各自为阵的陈旧观念，要用全局的、长远的眼光看待长江经济带的未来发展，要把长江经济带作为一个利益共同体来看待，构建多层次、多元化的长江经济带区域协调机制，包括中央和省市地方政府之间的协调机制，省市之间的协调机制，省市和市州县之间的协调机制等。具体协调内容可以包括投资项目的区域布局调整、投资资金的区域分配、专项转移支付的区域调整、产业的区域转移、共同市场的培育、生态利益的跨区域补偿等等。
区域协调机制可以通过建立专门的机构，制定共同的目标，出台相应的各项政策制度甚至法规来实现，通过区域协调机制加强整个长江经济带内各类资金、技术要素、项目布局的空间统筹，强化长江经济带九省二市的经济和生态的一体化联系，进而实现长江经济带一体化共同发展。
（三）及时制定长江经济带一体化发展战略规划，以指导和强化未来长江经济带发展
尽管九省二市及各地州市县都制定了各自的“十四五规划”，但基本上都是基于各自的经济发展条件制定的本区域经济规划，这些规划难以考虑到整个长江经济带的整体发展和长远发展，很多方面并不一定符合长江经济带未来的发展要求。建议由中央长江经济带发展领导小组牵头，九省二市政府领导及相关部门负责人形成一个规划领导小组，邀请专家和其他政府部门人员参与组建规划小组，制定一个中长期的长江经济带一体化发展战略总体规划。在总规中明确长江经济带发展的总体生态目标、经济增长目标、产业结构优化目标等，在行业（产业）详规中明确不同行业的增长目标，包括行业规模控制、行业投资控制、项目的空间分布、污染控制等，通过规划从全局和长远的角度规范长江经济带的经济发展。
（四）积极推动长江经济带城市群发展，以城市群带动长江经济带高质量发展
目前从长江经济带的城市化水平来看，长三角城市化水平较高，四川、贵州、云南省的城市化水平较低。未来要重点抓好长三角城市群、中游城市群和成渝城市群的发展。目前这三大城市群产业结构同构化严重，城市群内部生产力布局不合理，要素流动不畅，产业整合难度较大。未来一是要明确城市群中核心城市的功能定位，尤其要重点明确上海、南京、武汉、重庆、成都这五个城市的功能定位和产业定位，把这五大城市作为长江经济带内最重要的增长极进行培育；二是要加大长江经济带上中下游城市群尤其是三大城市群之间的城际合作，在人才、资金、市场、交通等方面加强政策协调，着力消除行政壁垒，通过发展以城市群带动长江经济带上中下游经济协调增长，齐头并进；三是加快长江经济带城市群之间的产业分工与专业化发展规划和相关政策的统一协调。
（五）壮大优化县域经济，推进长江经济带的高质量发展
古语云“郡县治，天下安”。长江经济带县域数量众多，地域面积广阔，有各类县域1071个，9287个镇，人口4亿左右。从目前情况来看，长江经济带县域经济差异巨大，长江下游县域经济远远超过中上游县域，尤其是四川、云南、贵州的广大少数民族地区县域经济尤其落后，但其生态地位却又极端重要。未来长江经济带各省市应该联合统筹县域经济发展，可以联合对1071个县域进行基本的功能定位，统一进行划片规划，大体确定不同片区县域的产业发展方向。同时还要加大对县域经济的扶持力度，中央政府和长江下游省市要加大对四川、云南、贵州等省县域的转移支付和对口援助，对一些处于禁止开发区和限制开发区的县域，可以通过提供资金、人才、技术等援助方式扶持其发展生态产业，形成规模化的生态经济，只有实现了县域经济的优化发展才能有整个长江经济带的优化发展。
（六）深化财税体制、投融资体制、行政管理体制改革，分类施策，为长江经济带高质量发展创造更好的条件
长江经济带的高质量发展离不开体制机制的深化改革和创新支持，也离不开各项区域财税金融信贷投资等政策的扶持。
一是中央政府和九省二市之间，省市各级政府之间要进一步明确财权和事权，做到财力和支出责任相匹配，对于一些跨省市的公共项目应该由中央政府来承担或协调落实，跨地市州的项目要由省市政府来承担，跨县域的项目由地州市政府来承担。在明确指出责任的同时上级政府要对下级政府赋予相应的财权和财力。九省二市要积极推进省（市）以下各级政府间的分税制改革。目前中央和省市之间的分税制很明确，但省市以下各级政府之间财力划分不明确不稳定，普遍存在着上级政府随意挤占截留下级政府财力的现象。
二是中央政府要进一步优化对长江经济带九省二市的转移支付，适当加大对长江中上游省市的转移支付支持，适度放宽结转结余资金的使用。
三是通过财税政策和投融资优惠政策扶持长江经济带产业发展，具体包括通过对战略性新兴产业、生态环保产业的企业加大减免税或延期纳税优惠，可以增加财政补助和信贷贴息，提高企业税前研发投入的扣除费用标准，放宽企业投融资标准，增加地方政府的发债额度等手段促进长江经济带企业的技术创新能力，壮大长江经济带发展的微观基础。
四是九省二市要加快清理区域性的各类行政政策，对于那些不利于形成长江经济带统一市场、不利于资金、人才、劳动力、技术、商品流动配置的行政政策要坚决清理废止，尽快消除阻碍长江经济带发展的各类行政壁垒。长江经济带作为我国未来经济重要的一极，其经济发展的规模和结构直接影响到我国未来经济的空间格局。打造好长江经济带经济发展能力，对于实现我国区域经济均衡发展和国民经济的稳定可持续增长以及国际经济竞争力具有重要作用。
（作者系中国人民大学长江经济带研究院高级研究员，西南财经大学财税学院博士生导师）
