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王明高:构建中国特色的科学反腐制度

时间:2015-12-24 12:58来源:湖南智库网 作者:王明高 点击:

在世界范围内,腐败犯罪早已超越国界、种族、文化传统和社会制度,成为各国现代化建设和人类文明发展的一大障碍。有学者断言,如果说癌症是目前危害人类生理躯体的难治之症的话,那么腐败则是侵蚀人类社会肌体的“政治之癌”。

面对腐败犯罪的严重威胁,世界各国都加大了预防和惩治的力度。我国正处在社会转型的关键时期,腐败现象的滋生和蔓延有其历史原因和现实条件。面对腐败,我们不能被吓倒,要寻求科学的反腐战略和反腐制度,这是历史赋予我们的使命。

中共十八届四中全会强调全面推进依法治国,在这一基本治国方略的背景下,加强反腐领域的制度建设和立法,做到反腐败于法有据、立法主动适应科学反腐的需要,是值得我们认真思考的重大问题。

一、腐败的定义及其产生的原因

关于腐败的定义,政治学、经济学、社会学和法学都有着不同的阐释,笔者认为,用“腐败——利用公权谋取私利”来阐释,既简洁又可谓一语中的。因为利益永远是腐败的终极目的。在人、权力和利益这三个因素中,人是腐败的主体,权力是腐败的载体,利益是腐败的目的。任何腐败行为的产生都离不开这三个因素,同样,任何遏制腐败、惩治腐败的措施也无不围绕这三者展开。

人与权力、利益的结合为什么会产生腐败?这是因为:其一,人的天性是有缺陷的。在人区别于动物的一系列高级心理活动中有一根本特征,即占有和支配心理,这一心理既是权力存在的心理基础,也是腐败产生的根源。其二,权力本身蕴藏着导致腐败的因素。权力本质上具有强制性、支配性、扩张性和任意性。权力的这种本性往往与人类自身的弱点联姻,从而使双方互相强化,并诱惑人们去扩张权力、滥用权力。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[1]25其三,高回报的利益是引发腐败的催化剂。人类的绝大多数行为无不在追求利益的最大化。“如果有10%的利润,它就保证到处被使用;有20%的利润,它就活跃起来;有50%的利润,它就铤而走险;有100%的利润,它就敢践踏世间一切法律;有300%的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”[2]263腐败犯罪意识和行为的演变过程,往往循此路径发展。

二、反腐败的四种主要方式

数千年来,世界各国与腐败犯罪的斗争,大体遵循两条路径,一是通过道德建设,在道德自律上下功夫,把人的行为约束寄托在主体的道德良知上,可称之为伦理型反腐或人治型反腐;二是求助于法律制度,在权力制约和制度控制上下功夫,把人的行为约束寄托在外在的强制性规范的压力上,可称之为法理型反腐或法治型反腐。两条路径互相交叉,各有侧重,衍生了清官反腐、重典反腐、运动反腐、制度反腐四种主要方式。这四种方式各有特色,在特定的历史条件下都体现了独特的存在价值,产生了积极的效应。

1.清官反腐。千百年来,包拯、海瑞等一批批有良知的官员以其刚正不阿、秉公执法、舍生请命、除暴安民的政治品格留下了千古美名,深受世人的爱戴和称颂。清官的出现,为历代士大夫树立了道德的标杆,对于封建政权的维系和巩固,有着一定的积极意义。但封建社会的官吏,由于其剥削阶级的本性,大多贪赃枉法。清官反腐的实质是理想的人治期待,试图以一人之力对抗一个体制,挽救一个王朝,其成效不但取决于清官本人的道德、能力、地位、精力和寿命,更取决于统治者的认识和决心。在“家天下”的封建王朝,清官反腐的最终目的也是为了维护统治者的地位,是否要反腐,如何反腐,一切都要遵从统治者的旨意。这就决定了清官反腐只能是隔靴搔痒、昙花一现,不可能真正带来政治的清明和社会的公正。

2.重典反腐。面对腐败对统治秩序的侵害,为了达到根治腐败犯罪的目的,统治者不得不动用严刑酷法,这就是重典反腐。重典反腐以其手段的严酷,常常使许多官吏慑于刑罚的威严,不敢越雷池一步。这对于革除时弊、缓和社会矛盾、维护政权的运转,在一定时间内能起到立竿见影的作用。但血淋淋的惩罚手段可以震慑于一时,不能适用于长久。事实证明,重典肃贪决心最大、手段最残酷的明朝,仍然是中国历史上最腐败的朝代。开国皇帝朱元璋曾百思不得其解,叹曰:“吾欲除贪赃官吏,为何朝杀而暮犯?”[3]125究其原因,主要是重典反腐缺乏法律的普适性、稳定性、公平性等特点,既无法制约统治者,也无法惩罚皇亲国戚,而常常沦为政治斗争的工具。重典反腐的不彻底、不严密、不可行由此可见一斑。

3.运动反腐。国际上比较典型的反腐运动,有意大利的“净手运动”、韩国的“庶政刷新运动”等。中国比较典型的反腐运动,有20世纪50年代的“三反”、“五反”运动等。国内外运动反腐的实践表明,发动群众与腐败现象作斗争影响大,震慑力强,能对腐败分子形成巨大的打压态势,能及时遏制腐败现象的滋长,同时能引导和培养公民的自治意识和民主意识,净化政治环境和社会风气。但是,在现代化进程的大背景下,运动反腐存在着诸多严重不足:一是反腐败成为一阵风,无法保证反腐的稳定性和长期性;二是人治因素和主观随意性大,反腐“过头”与反腐“无力”并存;三是侧重于事后打击,疏于事前防范,往往事倍功半;四是降低经济效益,影响社会发展进程。

4.制度反腐。当清官反腐、重典反腐和运动反腐不可能从根本上惩治腐败时,制度反腐便成了人类文明由人治反腐到法治反腐的必然选择。这是人类历史上预防和惩治腐败理念的一次飞跃。所谓制度反腐,就是通过制度和法律手段,制约和监督权力异化。世界各国的反腐经验表明,制度反腐是从源头上遏制腐败产生的最佳方法,具有普适性、根本性、稳定性、权威性和科学性。

三、制度反腐的几点反思

在人类几千年的反腐实践中,历朝历代也制定过许多制度,为什么最终还是难免因腐败而亡?笔者认为主要原因有三:

一是制度设计不科学。正如法有良法、恶法一样,制度也有好和坏、优与劣之分。就我国目前的制度设计而言,虽然也注重权力的制约,但没有形成权力制衡的有效机制。造成这种现象,首先是因为部门立法现象的大量存在。部门立法,往往只注重本部门权力的设计,忽视本部门责任的设计,宁可设计得粗一点,不愿设计得细一些,好扩充部门的行政自由裁量权,好给部门多留一点“活动空间”。部门立法不可避免地本能地回避权力制衡机制的设计。这些由制度设计本身而带来的问题,使制度本身充满可钻的“空子”,给制度执行者的腐败提供机会。其次是法律条文内容紊乱、形式分散,或见之于刑事法律,或见之于行政经济法规,或见之于部门规章制度,在反腐败斗争中难以操作,随意性强,在一定程度上影响了反腐工作的进展。

二是制度执行没有刚性。制度的生命在于执行,再好的制度不执行,就会形同虚设,执行不到位,就会如同一纸空文。就执法需要而言,现在惩治腐败犯罪的法律明显滞后。现有刑法既没有对国家机关工作人员在廉洁自律方面的法律责任和义务作出特殊规定,对腐败犯罪的惩处也明显低于一般的盗窃犯罪,没有贯彻罪刑相适的原则,难以起到应有的惩戒和威慑作用。意大利著名刑法学家贝卡利亚有一句名言:“制止犯罪发生的最有效的手段并不在于刑罚的残酷性,而在于刑罚的不可避免性。”[4]55邓小平曾认为“这些年来党内确实滋长了过分容忍、优柔寡断、畏难手软、息事宁人的情绪,这就放松了党的纪律,甚至保护了一些坏人。”可见制度执行缺乏刚性所带来的后果是十分严重的。

三是反腐败工作没有一部统一的纲领性法律。目前,我国防治腐败的法律法规种类繁多,各种法律、规章制度多达1200余件。但是,这些法律、规章、制度没有统一的规范要求,很多规章、制度缺乏科学论证,制度与制度之间互相抵触、互相矛盾、缺乏系统性,各反腐机构之间职能重叠,对一些具体法律条款解释不一,严重影响和削弱了法律的严肃性和权威性。要改变这一状况,必须出台一部具有纲领性的反腐败法,来协调各反腐败机构的关系,解决反腐败机构职能交叉重叠、反腐败法律互不统属、同一案件参照法律自由度较大等问题。

综上所述,要提高反腐倡廉制度的执行力,必须提高制度的质量和执行的刚性。一是制度设计必须持定“无赖原则”。在制度设计时,应有这样一个假设,就是每个人都是“无赖”,只有以硬性的制度制约,才能让其规规矩矩服从公共利益。二是制度操作必须具有可行性。制度是运用于实践的,不是用来装饰的,它必须具体、可操作,具有内在逻辑性,既有实体性要求,又有程序性规定;既有宏观架构,又有微观措施。要在实际工作中行得通、用得上。三是好的制度应该上升为法律。只有把制度变为法律,上升为国家意志,才能强化制度的权威性和惩治性,让遵纪守法者在全社会畅通无阻,使破坏法律者在全社会无路可逃。这样的制度才称得上科学的反腐制度。

四、中国特色的反腐制度的重要内容

科学的反腐制度是政治制度的重要组成部分,涵盖了政治、经济、法律等方方面面。基于对人性的缺陷、权力的滥用和利益的催化三个关键因素的限制,世界各国从加强对人的教育、对权力的制衡和对个人财产的监督考虑,建立了一系列预防和惩治腐败的制度,如家庭财产申报制、金融实名制、公民信用保障号码制等经济社会管理制度。此外,芬兰、瑞士、英国、德国、新加坡、韩国等国,也都形成了具有各自特色的反腐败机制,这些制度的运用,对于政治权力的制约和腐败犯罪的预防惩处,起到了至关重要的作用。

中国的反腐败有中国的特殊性,因此,中国应走中国特色的反腐败之路。借鉴世界各国的反腐成果,中国特色的科学反腐制度,主要应包括家庭财产申报制度、金融实名制度、遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度,并以此为核心内容,制定和出台《中华人民共和国反腐败法》。

家庭财产申报制度,是有关家庭财产申报、登记、公布的制度,是科学反腐制度体系的核心内容,是体现“终端治腐”理念的一项重要措施。其理论基础在于公共利益优先,其实践价值在于反腐高效。目前世界上已有近百个国家推行了这一制度,家庭财产申报制已成为世界各国共同的反腐利器。

金融实名制度是家庭财产申报制度的孪生兄弟,反腐败的实践证明,它是目前世界上最好、最有效的惩治和预防腐败的制度。金融实名制度的实践价值在于任何反腐败制度的设计和实行,都必须依赖反腐败对象金融资料的真实性,而不透明、不规范的金融制度是滋生腐败的主要土壤。金融实名制度的推行,使个人收入的来源更加透明,使腐败行为在透明的金融交易中难以遁形。

家庭财产申报制和金融实名制的实施必然面临三大难题:一是鉴于中国目前没有公开、统一、标准的公民信用保障系统,个人资信难以查实,反腐败工作缺乏坚强的技术支撑;二是腐败分子为了逃避财产申报和资金核查,必然会将大量腐败资金和非法收入转移到他人名下,或馈赠亲朋好友,逃避法律的制裁;三是腐败分子在国内无法藏身,必然想方设法外逃,势必给国家财富造成巨大损失,破坏法律的实施,损害社会的公正,影响党和政府的形象。

为了解决上述三大难题,必须出台三项配套制度和一部法律,即出台遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度和《中华人民共和国反腐败法》。

遗产税和赠与税制度,是世界许多国家普遍开征的税种。作为财产课税体系中的重要分支,在现实生活中对平均社会财富、调节收入分配、抑制社会浪费、促进生产投资等方面有着十分积极的作用。在中国实行遗产税和赠与税制度,有利于淡化腐败动机,有利于将部分灰色收入和非法所得转化为国家收入、增加国家财富,有利于缩小贫富差距,维护社会稳定。

公民信用号码保障制度是许多发达国家实行的一种制度,其主要特点是一人一号,终生不变。它以全国性的信用数据库为基础,通过关键号码的设立,建立完善的社会信用体系,政府对其实行严密的交叉网络管理。一旦某人实施违规行为,将被记录于信用保障号码对应的档案中,从而对该人的切身利益发生影响。设立公民信用保障号码,不仅有助于重塑社会信用,完善社会保障体系,降低社会犯罪率,而且有助于切断腐败分子处理非法所得的途径,打击贪官外逃。

法律是制度权威的最高表现形式。世界各国的反腐败经验表明,惩治腐败,必须依靠科学的制度和完备的法律体系。据不完全统计,目前制定了反腐败法的国家有30多个。如新加坡的《防止贪污法》和《没收贪污所得利益法》、韩国的《腐败防止法》与《反腐败法》,以及英国的《反腐败法》等。这些反腐败的专项法律制度,对腐败犯罪的认定、定罪、量刑以及惩治方式都做出了详尽规定,不仅便于执法机关执法操作,更重要的是对腐败分子产生巨大的震慑作用。因此,我国应着手制定《中华人民共和国反腐败法》,旨在通过构建一套系统有效的法律制度,界定反腐败机构的职能职责、腐败犯罪的侦查取证和定罪量刑等内容,为我国的反腐败斗争提供必要的法律依据和手段,从而对腐败行为进行预防和惩治,达到从根本上遏制和铲除腐败的目的。

五、推行科学制度反腐的意义

在中国社会主义市场经济的变革时期,推行科学制度反腐,对于顺应世界各国的反腐潮流,对于社会主义民主政治建设,对于提升中国的整体形象和综合竞争力,有着重要而深远的意义。

1.推行科学制度反腐,是发展社会主义民主政治的必然要求。依法治国是社会主义民主政治的基本要求,实践证明,反腐败靠法治比靠人治更可靠、更有效、更长久。而我国现在的反腐败工作,很大一部分措施还停留在规定和政策的层面上,并没有上升为法律。这对于推进反腐败事业极为不利。推行科学制度反腐,出台反腐败法,在法律的框架下反腐败,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,这是依法治国的具体体现,也是发展社会主义民主政治的必然要求。

2.推行科学制度反腐,是世界反腐败潮流的必然趋势。世界反腐败工作的发展趋势,一是公开,二是法治。体制的公开和透明是腐败的天敌,暗箱操作则是腐败的温床。在操作公开和透明的基础上,通过制度建设铲除滋生腐败的体制性土壤,消除孕育腐败的温床,是反腐败工作取得成效的必由之路。推行科学制度反腐,把中国的反腐败工作纳入全球视野,对于借鉴世界各国的反腐经验,加强国际合作,赢得世界各国的尊重、理解和国际社会的支持有着重要意义。

3.推行科学制度反腐,是提升中国竞争力的必由之路。国家的竞争力分硬实力和软实力两种。国家制度属于软实力的重要部分。当今世界,国家之间的竞争不仅体现在经济、科技、军事领域的竞争,也体现在制度上的竞争。制度竞争力强则国强,制度竞争力弱则国弱。科学的反腐制度是国家制度体系建设的重要内容。推行科学制度反腐,从软实力上讲是国家制度建设的重大飞跃,是从根本上提高党免受腐败侵蚀的免疫力,解除腐败这一心腹大患的重要举措;从硬实力上讲能创造巨大的经济效益,增强国家的经济实力,加速中华民族的伟大复兴。

推进制度反腐,是将中国的反腐工作从治标推向治本的重要举措。科学的反腐制度必将开启中国反腐新的征程。只有加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,让依法治国成为惩治腐败的国之利器,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,才能从根本上遏制和预防腐败。

参考文献:

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙,译.北京:商务印书馆,2012.

[2][德]马克思.资本论(第三卷)[M].北京:人民教育出版社,1995.

[3]王春瑜.中国反贪史[M].成都:四川人民出版社,2000.


[4][意]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].北京:中国法制出版社,2005.

(来源:《湘潭大学学报:哲学社会科学版》2015年第20151期)

(责任编辑:管理员002)

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