习近平总书记指出，“人心向背是最大的政治”。人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是发展的根本目的。6亿多农民的生存状态在很大程度上影响着中国的经济发展和政治稳定。然而，在许多地方，基层党员干部涉农腐败成为了信访举报的焦点。尽管涉农腐败的单次金额通常不是太大，但是这就像蚂蚁啃骨头，时间久了千里之堤也会毁于蚁穴。当前，涉农腐败已经成为阻碍农村发展和稳定的绊脚石，已到了非治不可的地步。2015年中央一号文件首次提出，“坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题”，可见中央对农村基层腐败问题的高度重视。
当前涉农腐败的主要类型
近年来，国家各种支农惠农政策力度加大，暴露出来的腐败问题也日趋严重，呈现出或明目张胆或暗中勾结的多发态势。
随意支配各类政策资金。当前，国家给农民的各种扶持政策越来越多，很多涉农资金分散在各个不同的部门，涉及的工作人员较多，支付和落实都是靠基层人员。过去这些款项都是由一定的财会人员担负，而如今，财会人员退出直接参与涉农资金补助，涉农资金由各个部门的人员直接调配。征地拆迁款项补助被挪用挤占、救灾救济资金的发放如“天女散花”、扶贫资金不能够按照用途专款专用，被随意支配。农村低保“人情保”、“万村千乡”市场工程伪造捏造虚报资金、农业直补假造花名册、小微企业补助“移花接木”和“张冠李戴”等等腐败现象严重影响到政府的声誉和公信力。
造假账巧取套用补助资金。随着农业补贴、培训实用技术人头补贴、化肥补贴、救灾钱物、改水工程、合作医疗、小微企业补助、农村专业合作社奖励资金等补助资金的投入，出现了利用去世人员、在外务工人员身份，编造身份信息骗取国家补助资金的现象。例如，小微企业补助被“移花接木”，一些提前知道信息的基层干部，串通一气，冒名顶替，采取借假证、办假证、突击办证等方式，套取国家补助资金，而那些符合条件且需要资金的企业却得不到应得的补助。农村专业合作社扶持资金、农村妇女创业贷款、大学生创业贷款、失业人员创业贷款、培训资金等成为哄抢的“香馍馍”。国家贴息贷款、企业贴息贷款、大学生创业贷款成了人情贷款，部分干部利用农村人的户头冒名顶替购买商铺或住房牟利创收。
基层干部与不法商人或利益集团相互勾结侵占农村集体资源。目前，有部分基层干部伙同社会上的不法商人以注册成立公司或某某养殖协会（公司）等实体经济模式，未经村民大会、村民代表大会许可，甚至未经涉事村民同意就私自划拨或围栏开发集体土地、河段、牧场、沙场等，打着“公司（协会）+基地+农户”模式带动当地经济发展的旗号，套取国家专项扶持资金进行私分，抑或变相出租出售集体资源、资产。
从形式上看，涉农腐败从个人作案逐步演变为合伙勾结，形成紧密的利益链。现实中，部分基层干部之间结党营私的现象较为普遍，“你照顾我的亲属办低保，我就给你家人立项目”，一整条利益输送的链条就此形成。
涉农腐败产生的原因分析
导致基层涉农腐败产生的原因有许多方面，既有干部主观上不正确的人生观、价值观使然，也有客观上尚待完善的体制机制因素的影响。其中，国有资金监管漏洞、审批权分散尤其不容忽视。
基层干部对反腐败的认识不到位。一些基层干部对党风廉政建设的重要性认识不够，错误地认为查处腐败问题会影响干部的工作积极性，影响地方经济的发展。一些基层干部因为一把手负责制不敢自揭老底，害怕影响考核和升迁，揣着明白装糊涂，少数干部自身不干净，怕拔出萝卜带出泥，担心引火烧身，所以能够自行解决都尽量自行解决。涉农资金本身面对的农村干部思想道德水平较低，公仆意识淡化，全心全意为人民服务的思想没有树立起来，特别是受社会不正之风的影响后，私欲极易膨胀，认为“有权不用，过期作废”，贪占和侥幸心理日益加重，致使“能占就占，能捞就捞”现象频发。
农民的监督意识薄弱。目前，中国农村仍然是熟人社会，农民的监督意识还没有真正觉醒，农民在面对侵权行为的时候往往顾虑重重，生怕得罪人，以后难见面、难打交道，甚至害怕被打击报复。此外，广大农民群众的维权意识、对法律法规的认知度均普遍偏低，造成了乡村基层事务虽然有法可依、有章可循，但是农民总是不会用、不愿用的尴尬局面。
基层监督环境不理想。首先，基层纪检干部与手中握有权力的领导干部同处一个工作和生活场所，低头不见抬头见，已经形成了习惯性的漠视。其次，基层政务公开程度不够，农民不了解重要的村务信息。再次，“官本位”意识在农村根深蒂固，许多农民打心底认为，当干部就是高人一等，就应该有特权，就可以搞点腐败。所以当他们的惠农资金被“雁过拔毛”时，总会觉得在所难免。
审批权分散导致审批过程难于监管。例如，国家支持小微企业贷款和直补资金，以及国家贴息的创业贷款等，牵涉到供销、工商、税务，财政、发改等部门。而这些项目分配权力又集中在工商联、共青团、妇联、劳动保障局等单位。信贷渠道经过农村信用联社的审核后，还要指定一名公务人员做担保。在这些过程中，层层审批，一笔贷款牵涉若干人，一般普通老百姓也很难找到公务员做担保，更难以顺利通过层层审批。因此资金大都被条件好、人脉广的人挤占掉了。审批部门多，环节多还导致监管漏洞多。有的基层干部嗅到政策之后，就安排自己的农村亲朋好友冒领，自己去担保，拿到的钱被用来购置房产或做投资，而真正需要帮助的人群得到的少之又少。
国有资金的监管队伍力量薄弱，且没有形成整体联动的工作格局。通常，一个县级财政局，国资委仅有1-2名工作人员，加之纪检监察机关、审计部门、国资委等负有监管责任的部门各吹各打，互相不涉及利益，遇到事情就能推则推，没有形成信息共享机制，更不可能形成合力综合治理国有资金流失问题。纪检监察机关对腐败的关注点聚焦在官员的公款消费、大吃大喝等问题上，还没重点关注这些类似蚂蚁啃骨头的资金流失。
惠农政策的信息不透明。当国家惠民利民措施和资金的信息到达相关部门，有些地区先是相关干部及其家属朋友知道，之后才会在临近截止的一两天内公之于众。而要办完所有手续至少需要5天以上，所以普通民众很难在有效期内完成。有的干部为了骗取救灾救济资金，让其家庭成员装病，捏造假证明，调查组核实过程中故意引领其到家庭贫困的人家骗取同情。有些金融机构的工作人员在放款环节捞钱，更有甚者直接和贷款人商量，考察过关放款时，一人一半地分账，挤占别人的数额等等。国家的贴息、无息惠农资金往往大量地被知情者和直接操作人员以各种名义挪用于私人投资或买房等。普通大众无法在第一时间直接了解这些信息，即使事后知道也难以挽回。
多管齐下，综合治理涉农腐败
要遏制涉农腐败，使农民有更多的获得感，必须多管齐下、综合治理。
建立国有资产使用者信息备案制度。凡有国家涉农资金发放的县区，从资金划拨开始，所有与资金审批相关人员一律备案登记，录入信息系统，并通过网上信息审批平台严格管控资金的流向和使用。
健全国有资产管理登记工作机制。要把国有资产的管理登记工作贯穿领导干部任前、任中、任后重要的责任机制中，确保守土有责。要把“领导干部守好国有资产，发挥国有资产最大利益、效益惠及全体国民就是政绩”这一要求作为重要考核原则。任何一级领导干部任职前后都要有国有资产的交接手续，并且通过互联网进行公示。任职前接收的国有资产数量和状况、任期内国有资产新增和减少的情况以及原因要做书面说明并在互联网上公开，离任时要进行认真审计。对造成国有资产流失的干部要加以追责，不予提拔任用。
使用信息化手段推行强制性村务公开制度。很多腐败问题都由信息不透明所致，涉农腐败尤其如此。因此，要在农村推行强制性村务公开制度，把征地拆迁、惠农政策等涉及农民切身利益的重要事项，列入强制性村务公开的清单。要求村干部在规定的时间内将相关信息、办理程序、审核标准、评选方案等信息向村民公开并拍照，在规定的期限内将照片通过邮件或微信等网络工具传输到主管部门，否则就不启动该项目或政策，同时还要追究相关者的责任。
强化对惠农资金使用的执纪监督。执纪监督部门要切实履职，从小处着手，认真监管惠农资金的发放和流向，把流失后查案的关口前移到发放源头和过程使用上，及时查处过程违规。同时，应大幅减少惠农资金的操作部门和审批环节，确保每一笔支农惠农资金拨付的信息要及时备案到监督机构中，接受监督机构的统一监管。执纪监督机构要重点查处一些干部勾结、失职渎职、滥用职权的行为，坚决制止肆无惮忌地骗取、套取农用项目资金造成惠农资金流失的行为。
此外，还要通过宣传教育提升农民的监督意识和维权意识，鼓励民众大胆监督举报基层干部的违纪违法行为。只有这样，才能让“蚂蚁”和“苍蝇”不再困扰百姓的生活，才能让实现中国梦的步伐迈得更加稳健。
（来源:《国家治理》周刊，2015年11月26日；作者系北京航空航天大学公共管理学院副教授、廉政研究所副所长,研究领域:廉政理论、领导创新、公共管理改革）
