近年来，我省民间投资发展较快，已成为全省经济社会发展的支柱性力量，但仍存在优惠政策看得见享受不到、准入领域想进进不去、地位平等说得到做不到等现象，阻碍了民间投资的进一步发展。本报告对我省民间投资的问题、下阶段推进的重点领域以及政策措施建议等作了相关研究。
一、我省民间投资存在的主要问题
近年来，随着各级政府鼓励和促进民间投资政策措施的落实到位，湖南民间投资进入快速发展阶段，投资贡献越来越大。2013年，全省完成民间投资11477亿元，为2005年的19.6倍，年均增长39.7%（扣除价格因素），高于同期固定资产投资增幅12.3个百分点；民间投资的占比从2005年的22.8%提高到62.4%；2013年民间投资对全省固定资产投资增长的贡献率为69.5%。产业布局渐趋合理，进入领域不断拓宽，发展后劲明显增强，对促进湖南经济结构转型、推动“三量齐升”起着不可或缺的重要作用。与此同时，由于受多种不利因素的制约，当前我省民间投资发展仍面临着一些矛盾和挑战。主要问题如下：
1.总体实力相对较弱。从总量看，2012年，全省民间投资占全国的比重为3.94%，低于GDP占全国总量的4.3%；总量分别只相当于河南的52.4%、湖北的84.6%、江苏的42.6%和浙江的80.7%。从民间投资占比看，2012年我省只达到全国的平均水平，比东部的江苏和浙江分别低6.6和1.4个百分点，比中部的河南和湖北分别低18.1和6.4个百分点。从项目看，总体上民间投资定位低，大项目少。2013年，全省民间投资项目共23956个，平均规模仅4791万元，只相当于同期全部项目平均规模的93.5%，导致我省项目小型化严重。以营业收入论，2012年，湖南省民营企业100强入围门槛5.89亿元，江苏省72.83亿元，湖北省15.51亿元，中国民营企业500强的入围门槛为77.72亿元。
2.投资结构有待优化。从产业结构看，我省第三产业中的民间投资比重明显偏低，2012年全省民间投资结构为3.7︰56.3︰40，低于全国平均水平5.1个百分点，低于全部投资第三产业比重13.4个百分点。从行业结构看，我省民间投资产业调整变化不大，70%集中在制造业和房地产业。其中采矿业、住宿和餐饮业、制造业、批发和零售业、房地产业的民间投资占同行业的比重位居前5位，分别高达88.2%、84.1%、83.2%、78.6%和69.2%，与2005年比，基本没变。金融、通信等新兴服务行业民间投资相对较少，市政公用、医疗卫生、交通物流、教育培训等领域的占比还在30%以下。从区域结构看，欠发达区域民间投资相对不足。2012年，长株潭三市民间投资3788亿元，占全省42.9%，长株潭城市群民间投资5929亿元，占全省75.4%，大湘南，特别是大湘西地区，民间投资占比低于全社会投资占比2个百分点。
3.质量效益有待提高。一是对经济增长的拉动力相对较弱。2013年，我省民间投资对固定资产投资增长的贡献率分别比河南、江苏低17.2、4.1个百分点。二是对财政收入的贡献度相对较少。2012年，我省非公有制经济实缴税金1222.33亿元，占全省税收总收入53.9%。同期，广东民营经济实现税收6468亿元，占全省的比重为49.1%；湖北民营经济完成税收2005亿元，占全省的74.5%。三是对带动就业的效果相对较弱。2012年末，我省私营企业和个体就业人数为721.9万人，占全国同口径的3.2%，低于全部就业人数占全国的比重（5.2%）；分别相当于江苏的32.3%、广东的39.9%，浙江的46.7%、湖北的79.1%，河南的83.4%。
4.融资方式较为单一。从资金来源看，2012年，全省民间投资到位资金中，自筹资金、国内贷款、其他资金来源占比分别为70.6%、7%和14.2%，与2005年（三项占比68.4%、8.2%、17.3%）相比，在资金来源结构基本保持不变的同时，融资环境进一步趋紧，在有限的来源中，国内贷款占比甚至还降低了1.2个百分点，民营企业获取信贷支持更加困难。据人行长沙中心支行的调查数据，全省与银行建立信贷关系的小微型企业不到10%，而贷款需求高达70%左右，其中49%的需求在50万元以内，但90%以上的得不到满足。
二、进一步推进我省民间投资的重点领域
进一步引导和推动我省民间投资发展，应重点把握以下方面：一是有较好基础。该领域市场化程度较高，民间投资已进入，并探索积累了一定经验。二是有较大发展潜力，但需资本撬动，引入民间资本能进一步激发市场活力。三是可以市场化运作，能够通过政府适当引导，吸引民间投资参与，具有一定的投资回报能力。结合我省实际，下阶段建议重点推进以下领域发展：
1.市政公用事业。2013年底，我省城镇化率达47.96%。根据国务院发展研究中心的测算，仅以2002年价格水平估算，每增加一个城市人口，就需要增加9万元投资。湖南若每年增加66万城市人口，以当前价格水平估算，到2020年（城镇化率55%）需增加市政基础设施建设投入约6800亿元，仅靠争取中央投资无法满足新型城镇化发展需要。按照联合国开发计划署推荐的标准，发展中国家城市基础设施投资应占GDP的5%，或占固定资产投资的15%。而我省在2007-2011年的五年里，重大水利、环保和公共设施管理业项目累计投资2769亿元，年均554亿元，占GDP比重只有3.9%，仅为联合国推荐指标的79%；占固定资产投资比例只有7.1%，仅为联合国推荐指标的47.3%。2008—2010年，全省实施的污水处理三年行动计划119个项目中，63%以上采取了BOT、TOT方式建设或经营；2009—2012年，全省实施的城镇生活垃圾无害化处理设施102个项目中，民间投资项目占24.5%。长沙市、湘潭市还分别引进民间资本建设运营长沙八水厂、湘潭市自来水厂等一批供水项目。但总体来说，目前市政公用事业中，民间投资占比尚低，有必要进一步提高民间投资的占比，使市场竞争更加充分。
2.文化旅游业。2012年，全省文化和创意产业增加值约1175亿元，占GDP比重约5.2%，文化产业已跻身全国前5强，成为我省支柱产业。但是，还存在发展不平衡、与旅游业融合不深，中小微型企业发展缓慢等问题。与文化产业直接相关的文教、工美、体育和娱乐用品制造业规模都比较小，与我省文化产业在全国的地位相差悬殊，有必要通过创新发展推动文化旅游业转型升级。从外省市情况看，北京制定了进一步鼓励引导民间资本投资文创产业的相关政策，进一步放宽工商注册条件，统筹100亿元文化创新发展专项资金，民间资本参与既有礼堂、剧场、影院、旧厂房等改造建设，按照改造规模和改造后的使用功能，给予总投资20%-30%的资金补贴，单体改造项目补贴资金不超过1000万元，支持民营企业运用债券、信托等方式融资，支持开展权益交易，解决民营文化创意企业投资融资瓶颈。广西对投资新业态旅游项目，如航空旅游、海上旅游和登山、潜水运动旅游及保健养生等旅游项目，实际到位资金1亿元以上，给予100-300万元以内贴息补助；对评定为五星级休闲度假型的酒店，给予300万元以内贴息补助;对新建或改建5000平方米以上的大型旅游购物中心，给予200万元以内贴息补助。
3.健康养老业。截至2012年底，我省老年人口已达1033.02万人，占全省总人口比重达到15.56%，高于全国14.3%的平均水平。据预测，全国每天有近2.5万人进入老年行列，到2030年代将进入老龄化高峰期，且在高位上将持续40年左右时间。养老设施方面，全省有敬老院2079所，床位13万张，综合性社会福利院134所，养老床位2.18万张，各类民办养老服务机构99所，床位1.5万张，全省平均每千名老人养老床位占有率为18张，低于全国的20张。随着少子化、空巢化趋势加快，养老问题日益严峻复杂。
4.医疗卫生业。目前，全省共有民营医疗机构9163家，其中民营医院369家。民营医疗机构床位仅占全省病床总数的9.8%，执业（助理）医师占14.2%，注册护士占12.6%；年门诊人次6396.5万，占全省医疗机构门诊总人次的31.6%。总体上，我省民间投资在医疗卫生服务领域发展较慢。同时，我省医疗资源分配失衡和不公平问题依然突出，医疗卫生服务供给严重不足，需进一步大力推进医疗资源均衡化。
5.交通物流业。“十二五”以来，交通运输领域引进民间投资参与重大项目建设取得显著成绩。截止2012年9月，全省在建高速公路里程3702公里，总投资3331亿元，其中涉及民间投资的里程1079公里，总投资750亿元，分别占总里程和总投资的29%和23%。商贸物流领域，批发和零售业、租赁和商务服务业民间投资占80%左右，为带动就业和经济增长作出了贡献。随着电子商务蓬勃兴起，消费热点增多和消费模式多样化，商贸流通业市场潜力将持续扩大。但总体上，目前交通物流领域准入限制仍较多，有必要进一步放宽准入限制，特别是放开交通基础设施和铁路物流、航空物流、邮政物流，让民间投资发挥更大的作用。
6.农林水利业。农林水利是民营企业进入较少的行业之一。2012年，全省农林牧渔业中民间投资占69.9%；水利、环境和公共设施管理业中，民间投资仅占17.4%。2012年湖南上规模民营企业中，属于水利、环境和公共设施管理业的仅3家，营业收入总额仅5.6亿元。显然，民间投资在农林水利行业投资偏少，大企业不多。湖南作为农业大省，农林基础设施和水利设施建设是未来投资的重要方面，有较大发展潜力。
7.教育培训业。截止2012年底，我省民办学校（教育机构）已达12200所（不含民办职业技能培训机构），在校生达244.1万人，教育机构所数和在校人数分别占全省的39.76%和30.43%，固定资产总值达200余亿元。15所民办高校为我省发展高等教育减轻了财政投入负担，加上全日制毕业生的培养费用，初步测算，减少财政投入约50.24亿元。2012年，全省民间投资兴办幼儿园730所、小学13所、初中8所、高中3所、高等教育机构2所、培训机构245所，总投资超过19亿元，占全省教育投资的29.3%，但没有一家上规模民营企业，这说明湖南民间投资在教育培训方面还有较大发展空间。
8.工业地产业。国家对房地产调控持续发力，商业地产发展疲软，而工业地产的刚性需求必将伴随工业发展不断增加。近几年，长沙共布局了12个工业园区，以不到全市2%的土地面积，创造了全市2∕3以上的工业产值，吸纳了全市2∕3以上的工业到位外资；大汉模式在全国各地推广；武汉近些年先后有38个工业地产项目投入市场，累积建筑面积为3103.3万平方米，其中，以标准房为主要产品的项目11家，物流基地2家，并为入驻企业提供生产、研发、物流、办公、生活等多种需求全套解决方案。
三、对策建议
1.充分发挥政府投资的杠杆作用。通过财政出资、政府债券、吸引企业及个人出资等方式，设立我省民间投资发展基金或民间投资引导专项资金，对相关项目实施具体支持，建议按以下三种方式：一是对养老、医疗、污水垃圾处理等公共服务项目以及公用事业项目，从运营侧予以扶持，解决以往先给钱、后期关注不够，持续运营不足的问题。即在相关服务设施建成投入运营，并产生一定量的服务量，具有一定的示范效果后，按业务量对其前期投入的建设成本予以补贴，推动项目持续运营。如，医疗服务按实际提供的床位量每床位补贴1-2万元，养老服务按实际接纳的老人数（持续1年以上），给予每人次1-2万元补贴；也可在其正常运营后，按其建设投资的10%左右予以补贴；对污水垃圾处理，按处理量给予每吨0.1元左右的补贴等。二是对节能环保等战略性新兴产业，以及物流、文化、工业地产等产业项目，从需求侧予以支持，改变以往先论证、立项，再补贴投资，对项目是否投产，投产后产品是否畅销、是否造成环境污染、是否有不好的社会影响等问题关注不够的问题。包括设定政府采购民营企业产品、服务的最低比例及逐年提高；对未造成环境污染等的项目，按产品销售量或销售收入，分类、分档给予100-1000万元不等的补贴；工业地产项目可以按开发或销售、出租的厂房面积，每平方米补贴50-100元左右；文化旅游业，社会影响较好的，可按经营收入，或演艺场次，或接待游客量等，分类别、规模，相应给予100-1000万元不等的补贴。三是对基础设施项目，通过引导资产置换、盘活存量的方式予以适当支持。对已建成的地铁、收费公路（隧道）、污水垃圾处理厂（场）、供水、燃气等项目，积极推动经营权转让、资产重组，加快资金周转，放大资金量，从而加快其他基础设施建设。其中，原由政府出资建设的，可以在评估价基础上给予一定折扣优惠售卖，吸引民营企业经营管理；原由民营企业承建并转让，如转让收入用于本省新的重大基础设施建设，建议可一次性补贴500-1000万元。
2.进一步优化融资环境，拓宽融资渠道。“撬动”民间资本，特别是广大民众的资金进入我省基础设施、公共服务等领域，还需进一步优化融资环境，拓宽融资渠道。建议重点从以下方面着力：一是完善金融服务体系。建议成立“省市金融超市”，整合各种金融产品和服务，通过与保险、证券、评估、抵押登记、公证等多种社会机构和部门协作，提供涵盖众多金融产品与增值服务的一体化经营方式。二是积极建立各种类型的产业投资基金、风险投资基金。建议在国家政策许可的前提下，选择一些具有相关知识和经验的金融机构和实力雄厚、经营业绩良好、具有丰富投资管理经验的民营企业共同发起设立交通、能源、商贸、新兴产业等多种产业投资基金，以股权投资方式进入项目。三是建立多元化的民营企业贷款担保体系。包括建立由政府出资的民营企业贷款担保中心、建立民间赢利性的多层次民营企业贷款担保公司、设立国家和地方的民营企业贷款担保保险公司或由现有保险公司开发新的基于民营企业贷款担保的保险业务，为贷款担保机构实施再保险。四是推行基础设施、公共服务类项目信托产品。借鉴上海、大连等地在建设外环隧道、地铁、高速公路等基础设施项目上推出项目资金信托计划的做法，推出一批基础设施建设项目，吸引信托公司包括国外信托机构投资运作，最终吸引民间闲散资金进入城市基础设施领域。五是推进特许经营权等无形资产质押贷款。对预期收益比较稳定的经营性基础设施项目，允许以政府授权的特许经营收费权和收益权为质押权益向金融机构申请质押贷款。六是探索发行优先股。对于一些公益性基础设施项目、具有一定收入来源的公共服务类项目，由政府注入部分启动资金成立项目公司，在股权分配上设定一定比例的优先股，向有实力的民营企业定向募集，政府对优先股承诺固定的回报率，若分红低于回报率，由政府给予补偿。七是积极争取组建本地银行。根据十八届三中全会“完善金融市场体系”有关精神，建议积极向央行、银监局衔接，争取三一、中联、友阿、新华联等本土发起的民营银行能尽快成立和运营，优化我省银行体系，更好地支持民间投资发展。
3.推动民营企业平等享受各项政策优惠。积极支持和引导民间投资发展，保证依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。一是平等享有用地权利。包括：（1）在城市规划中适当规划和预留医疗卫生、养老、文化教育等公共服务用地，并保证民营企业具有同等征用权。（2）只看项目属性而不分所有制性质，对所有公益或半公益性项目采取划拨方式供地或减免土地出让金或先征后返，今后若转为开发用地则按新的行情征收土地出让收益。（3）将相关项目纳入用地计划，新增用地指标除优先保证重大项目外，只要符合产业政策，国有、民营项目一视同仁。二是平等享有税费减免及其他政策优惠。属省收取的行政事业性收费，均按最低标准执行，相关职能部门提出分类减免意见；税收上以产业导向为标准，消除不同所有制的差别待遇，在国家政策调整前，可先征后返，使民营企业与同类型国企税负一致；清理、取消不合理收费，减轻民间投资者负担；对一些高风险行业，民间投资介入有顾虑，可以由财政出资组建担保基金，降低民间投资风险；以政府购买服务的形式支持民间投资参与公共服务业。如，对于民间投资义务教育阶段学校建设，政府可从中购买部分学位，参照公办义务教育学校生均经费付费，用于解决部分地区公办义务教育阶段学位紧缺的问题；对民间投资的养老服务，可购买部分床位，弥补公共养老设施供应不足的矛盾等。三是推动省、市属国企从一般竞争性领域（如房地产）退出，至少不新增投资，避免“与民争利”。同时，在电网、电信、铁路等少数非竞争领域，要制定时间表，逐步扩大民间投资参与力度。四是进一步落实民间投资政策。建议省政府成立跨部门促进民间投资的协调机制，研究解决民间投资过程中遇到的具体问题。特别是要针对国家42项民间投资细则，相关部门要组织相应的民营企业逐条征询意见，查找进入的具体障碍，凡能在省级层面解决的，相关部门要提出操作性的落实意见，省内不能解决的，要对口向国家部委提出政策建议。同时，加强对细则贯彻落实情况的监督和问责。
作者袁建四系湖南省人民政府发展研究中心办公室副主任
