【编者按】2015年6月，湖南入选国家公园体制试点，正式开启国家公园体制探索之旅；2016年8月，城步南山被批准为“湖南南山国家公园”。作为“两型”社会建设走在全国前列的湖南，如何实现“绿水青山就是金山银山”，国家公园体制的试点建设将会成为湖南践行绿色发展的突破口。
一、国家公园体制的提出
自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“建立国家公园体制”，“国家公园”已经成为2013年后中央所有关于生态文明体制改革文件中的必提事项。十八届五中全会提出的“绿色发展”理念则是对我国生态文明建设提出的更高要求。以国家公园为先导建设生态文明和美丽中国是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理思路的重大创新，对于更好满足人民群众文化需求具有重大意义。
二、什么是国家公园体制
1、国家公园的概念
国家公园是为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理，并适度地利用其自然景观，开展生态教育、科学研究和生态旅游的自然区域。国家公园最早起源于美国，其内涵主要包括两层意思：第一是权属性质为国家所有，应由较高级别政府承担主要管理和保护事权，将这些资源保护好；第二是经营性质为公益性，国家公园的“公”，不仅是公有制的“公”，也是让公众受益的“公”，是政府向公众提供的基本公共服务，这样才能使公众无门槛地通过文化和自然遗产地体验形成国家共同意识。而国家公园体制就是保障国家公园运营良好所涉及的管理模式、资金机制、经营机制以及法制保障等一系列体制机制的统称。
2、世界代表性国家的国家公园管理制度
世界各国的国家公园管理制度总体上可以归纳为以美国为代表的中央集权型，以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，以加拿大、日本等国为代表的综合管理型三种模式。国家公园的管理制度从管理模式、资金机制、经营机制、法制保障等方面体现出来。这三种模式的国家公园管理制度虽然在上述四方面不尽相同，却包含一些共同的理念和通行做法。
1）管理模式
美国内政部设有国家公园管理局—地方局—基层管理局的垂直一体化管理体系，地方政府无权介入国家公园管理。德国国家层面只负责立法和面上的工作，国家公园的建立和管理主要由地方政府负责，各个国家公园管理机构直接对州林业部门负责，再无中间层次，也与下级地方政府无关，是地方自治模式的代表。日本的自然公园中央层面由环境厅负责管理，环境厅与都道府、县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行管理，日常管理由地方政府、特许承租人、科学家、自愿者和当地群众组成的自愿队伍完成。虽然世界这三种模式的国家公园管理模式相差较大，但其共同点在于，每一个国家公园只对一个管理部门负责，且每一个国家公园只有唯一的管理责任主体。
2）资金机制
美国国家公园建设运行经费进入联邦政府财政经常性预算，或免门票或为低门票，2006年国家公园管理局的预算达到了22亿美元，虽然近些年来社会捐赠资增多，但联邦政府的财政拨款仍占70％左右。德国国家公园的开支纳入公共财政统一安排，原则上是哪级所有的国有林和国家公园由哪一级财政负责，国家公园全部不收门票，同时环境教育设施也是免费开放的。总之，从资金保障机制看，国外国家公园的运行经费主要来自各级财政预算，也接受各种捐赠，国家公园普遍实行免门票或低门票制。
3）经营机制
在德国，国家公园自身一般不修建住宿餐饮设施，主要依托邻近市镇解决食宿问题。其它大都实行特许经营制度，其经营权的界限仅限于提供与消耗性地利用国家公园核心资源无关的后勤服务如餐饮、住宿及旅游纪念品等，经营者的选择以公开招标的形式征求。美国国家公园管理机构一般从特许经营项目利润中提取7％或从经营收入中提取2.5％～3％为公园补偿。总之，从经营机制看，部分国家的国家公园不存在赢利性的经营活动，但只要存在经营活动的，大都实行特许经营制度。
4）法制保障
国际上国家公园的法制保障体系主要包含以下内容：明确其公益性，明确核心区和非核心区的范围，明确行使管理权限的行政主体，特殊权利的界定和裁量，监督执法的方式和途径。以美国为例，包括国家公园基本法（规定了美国国家公园管理局的基本职责）、授权法（明确规定该国家公园单位的边界、它的重要性以及其他适用于该国家公园单位的内容)、国家环境政策法以及部门规章和其他相关联邦法律，值得一提的是，任何美国公民和机构根据国家公园体系的相关法律，如果认为国家公园管理局的某项管理行动是错误的，或在应该采取行动的时候未采取行动（即行政不作为），他们都可以对国家公园管理局提起诉讼，这样一来，国家公园管理局必须按照法律的授权范围和程度来小心翼翼地管理国家世界公园。
三、为什么要建立国家公园体制
自然资源的保护与利用是一对矛盾，保护自然资源体现了国家整体利益，但对局部地区经济发展形成了一定限制。国家公园由于较好地处理了自然生态保护与资源合理利用之间的关系，被看作是现代文明的产物，也是国家进步的象征。
1、建立国家公园体制是人民对物质文化的客观要求
随着社会经济的快速发展，人民对生活质量的要求不断提升，国家公园作为兼具景观价值和生态服务功能的自然保护地，公众对于这一公共服务的期待和呼声也越来越高。而目前绝大多数以各种方式挂牌“国家公园”，仍然沿袭现有管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。换而言之，已经开展这些试点工作的地方政府，本质上还只是看重国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。因此，无论国家公园还是国家公园体制，在我国仍然处于缺位状态。
2、建立国家公园体制是生态文明建设的内在需要
当前我国发展呈现一系列阶段性特征，由于长期实行以依赖增加投资和物质投入为主的粗放型经济增长方式，对于自然生态资源的过度开发和管理不当的现象较为严重，生态环境恶化的问题也日益突出，生态文明建设的提出正是要转变发展观念，遏制资源过度消耗和生态环境破坏，找到可持续发展的路子。建立国家公园体制一方面有助于厘清自然保护地的行政管理主体和权限，加强对自然生态资源的管理和保护；另一方面其公益性有利于提升公众对于生态环境保护的认知，是全民参与生态文明建设的绝佳途径。因此，建立国家公园管理体制不是一个孤立的事件，它是我国生态文明建设的重要组成部分。
3、建立国家公园体制是践行绿色发展的关键突破口
建立国家公园体制，并非在我国已经有的九个保护地管理体系上再叠床架屋，而是试图用这个保护地体系的龙头建设推动整个保护地体系的改革，从而使国土空间分功能使用和生态文明制度建设能优先落地。从“美丽中国”被首次写入十八大报告，到“绿色发展”位列“五大发展理念”之中，反映的正是“绿水青山就是金山银山”的发展思想。落实到参与试点地方政府的任务即是，要保护有力也要区域发展和民生改善，这样才能保证保护工作的广泛参与和可持续。国家公园建设好了，同时实现保护和效益的这一关键难题就能得以解决，从而加速推进绿色发展理念的落地生根。
四、国家公园体制湖南如何试点
我国国家公园体制的建设仍处于探索阶段，国家层面除了在2015年出台《建立国家公园体制试点方案》之后，并未实施具体的政策和资金举措来支持试点建设，其也是中央对于地方进行自主探索的一种试炼。湖南的生态景观资源全国闻名，且在“两型”社会建设中积累了一定经验，在试点国家公园体制中拥有较好的基础，如何以国家公园建设为突破口，摸索出一条可推广的绿色发展之路，可以从以下五个方面着手：
一是采取部门对口管理，明确行政管理主体和权限。目前我国自然保护地体系下，不同类别的保护地由不同的部门管理，而一个保护地拥有多个头衔的状况普遍存在，从而出现同一个保护地归属多个部门管理的现象，以致出现了保护不到位、管理不规范的情况。要避免出现九龙治水的乱象，就应落实国家公园行政管理主体的唯一性。国家公园的管理权限可划入林业厅或者相关兼具保护和公益性质的管理部门，管理部门下设立国家公园管理局，并采取“一园一局”制，对口负责国家公园建设范围和规划设计、运营管理和教育培训、生态质量监测以及对外合作等管理工作。
二是财政拨款和绿色金融相结合，提供充足资金保障。建设国家公园是作为政府向公众提供的公共服务，其意义在于实现保护地体系的“保护为主”和“全民公益性优先”，这一项近似于民生福利的举措是无法通过设立高价门票等类似其他景点形式的经营收入来维持运营。为保证国家公园的公益性，其管理维护经费应以国家公园建设基金的形式由政府主导筹措。一方面应将国家公园建设运行经费纳入地方政府财政预算，保障国家公园建设的基础资金；另一方面充分利用我省绿色金融优势，将国家公园专项基金和债券纳入两型社会建设系统性融资规划，积极引进国内外贷款、公益捐款支持国家公园项目建设，为国家公园建设试点提供强有力的资金支持。
三是建立志愿服务平台和特许经营制度，推动运营可持续发展。充分发挥高校、各级团委和非营利性组织的宣传带动作用，与之合作共建国家公园志愿服务平台，进行志愿者的招募、培训、定岗及评优等工作。在国家公园内部进行分区管理，建立特许经营制度，允许私营机构采用竞标的方式，向地方政府缴纳一定数目的特许经营费，以获得在公园区域内开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套服务的权利；在国家公园核心保护区域内严格限制旅游服务设施，由地方政府主导培育发展创意农业、有机农业，大力发展中药材等林下经济，努力提高综合效益；同时在税收、政策和技巧等层面支撑省级风景名胜区的建设；激励在国家公园边界以外的地域建立多个层级的旅游度假区，通过对游客的分流减轻国家公园的旅游发展压力，形成全域旅游以推动地区健康快速发展。这种公私结合的运营机制将为国家公园的管理运营提供人力和资金保障。
四是加强法制保障和全民监督，确保依法管理与决策。国家公园的良好维护需要完备的法令条例为其保驾护航，地方人大应针对国家公园制定法规，国家公园管理局的设立、开发范围及其各项政策也都应以地方法规为根据，明确国家公园在地方公共支出中的财政位置，避免国家公园管理局与地方其他部门之间的权利冲突。民众是国家公园的主要受益者，应加强家庭、学校和社会的全方位生态教育体系结构，通过新闻媒体和各种宣传手段大力宣传有关国家公园和生态文明建设观念，形成全民参与监督的机制，提高公众认知度和参与度。
五是国家层面要确立国家公园主管部门和基本法。由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作，并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。制定国家公园准入标准，并对地方国家公园管理局进行监管及考核，对管理不达标的国家公园，主管部门可对其采用警告、减少专项资金乃至摘牌等手段。尽快出台《国家公园维护法》，将其作为国家公园维护的基本法，并以基本法为根据，充实、完善有关国家公园等自然保护地管理单位等的维护管理标准、条例、尺度和规范。
（来源：湖南省人民政府发展研究中心，2016年8月18日)
