摘要：我国特大城市现有人口规模是经济社会发展的结果，不改变人口聚集的原因，不可能有效改变人口聚集的结果。鉴于我国特大城市进一步聚集人口的潜力正逐渐式微，人口调控因此不应再设置总量目标，而应通过优化人口空间布局，改善人口结构，实现人口与经济社会发展之间的匹配平衡。具体来看，特大城市人口调控应以设置结构性指标作为手段，重点解决中心城区人口过密问题，通过统筹都市圈的产业布局、经济活动和公共服务引导人口合理聚集。
关键词：特大城市；人口调控；都市圈
中图分类号：C922 文献标识码： A
近年来，北京、上海和广州等特大城市的人口调控问题引起了社会各界的广泛关注。特大城市为了控制人口规模，往往设定了规模上限，如北京为2300万人，上海为2500万人。鉴于这些城市以前设定的目标屡被突破，这些调控目标能否实现，关键在于采取何种调控政策，而合理的政策又建立在对问题的合理认识之上。
对我国特大城市人口问题的认识和分析
1.立足中心城、放眼整个大都市圈解决人口问题
特大城市在发展过程中，已经与周边区域形成了密不可分的联系，城乡一体化格局基本形成，即都市圈模式。从城市基本原理和运行机制角度看，特大城市都可以划分为中心城、市域和都市圈，这是实施人口调控的三个基本维度。中心城是规划和历史积淀的共同结果，承载了特大城市的核心功能。没有中心城的巨大辐射力，就不会形成都市圈。通常所认识的特大城市病主要是指中心城存在的问题。以往人口调控主要在市域内进行，但在要素流动日益自由化和交通、通信技术日新月异的今天，城市功能区域与行政区域往往并不匹配，各种人口问题的产生都与这种不匹配紧密相关。随着城乡劳动力市场的一体化，特大城市人口的调整显然需要依托于与之有密切联系的周边区域，因而都市圈是人口调控的有效范围。
2.改变人口聚集的原因才能实现人口调控的目标
城市是人口、产业和各种经济要素聚集的空间载体。城市人口规模扩张是因为产业集聚需要更多的劳动力投入，也就是就业岗位增加，从而吸引外来人口流入。可见，城市经济增长是推动人口规模扩张的主要原因。当一个城市经济仍处于快速增长状态，人口的增加就是必然的结果。如果行政力量阻碍了人口向城市的集聚，产业扩张会因为缺乏劳动力或者工资成本提高而提早终止。其原因在于，各行业、各层次的劳动力存在一个均衡的比例关系，如高端服务业劳动者需要相应数量的普通服务人员来支撑。在产业结构和人口结构没有显著改变的情况下，人为提高低端产业人员的生存门槛，虽然能够阻挡一部分外来人口流入，但必然会以牺牲经济增长潜力为代价。
3.特大城市进一步聚集人口的潜力日减，过度关注人口规模扩张会损伤今后的发展空间和活力
人口流动的主要动力来自于区域和城乡差距。随着区域经济格局趋于均衡，人口向特大城市集聚的动力正在减弱，具体表现为：一是区域间收入差距在逐渐缩小。以上海为例，上海居民人均可支配收入与江浙两地平均值之比由2005年的1.7下降到2014年的1.5，与中部和西部地区之比由2005年的3.8和3.3分别下降为3.0和2.6。二是农村剩余劳动力蓄水池日渐枯竭，可转移的劳动力已经很少。根据国家统计局数据，外出农民工增幅近年来持续下降，由2010年的802万人，降至2014年的211万人。此外，北京、深圳和广州等大城市人口增量也明显下降。在这种形势下，特大城市人口调控已经没有必要将总规模作为主要目标。
4.特大城市的人口问题突出表现为结构问题，人口调控应以结构性指标作为调控目标和抓手
人是经济发展的核心要素。国内外大都市的发展经验表明，年轻化和高素质的劳动力队伍，是大都市不断创新和保持竞争优势的关键。在特大城市人口规模已经相对稳定的形势下，优化人口结构将成为特大城市实现转型升级和迈向高收入阶段的重要保障。人口结构包括空间结构、年龄结构和素质结构三个方面。从空间结构上看，特大城市都存在着中心城人口比重偏高、人口密度过大的问题，需要向外围区域疏解人口。从年龄结构上看，特大城市户籍老龄化比较突出，特别是中心区尤为严重。从人口素质结构上看，与国际发达大都市相比，我国特大城市人口整体素质还不高，高端领军人才数量也比较紧缺。中心城人口过密和老龄化严重的问题需要依靠加快产业结构升级，疏解中心城功能，特别是通过将优质公共资源疏散到外围区域来解决。而提高人口素质，则需借产业结构升级的契机，以企业和科研机构为载体，发挥市场对人才的筛选机制作用，引进和培养研发、管理人才，积极吸引全球高端领军人才。
关于特大城市人口调控的建议
根据对我国特大城市人口问题的认识和分析，并结合国内外大都市人口调控的经验，笔者认为我国特大城市人口调控不应设置总量目标，而应通过优化人口空间布局，改善人口结构，实现人口与经济社会发展之间的匹配平衡。调控应以设置结构性指标作为手段，重点解决中心城区人口过密问题，通过统筹都市圈的产业布局、经济活动和公共服务引导人口合理聚集。
1.通过设置结构性指标，优化人口空间分布
特大城市人口问题的突出表现是中心城人口分布过密，解决的办法是有序疏解中心城非核心功能，优化人口空间分布。为此，应加强交通基础设施建设，疏解中心城区优质公共资源，引导人口向外围区域转移。在都市圈范围内调整经济结构和产业布局，降低中心城区的人口密度，从而实现优化人口空间分布的目标。
从人口分布的角度来看，国际大都市都呈现从中心向外围扩张的态势，逐渐形成规律性的圈层空间结构。以纽约为例，纽约大都市圈由内而外分成四层，分别称为城区、内环、中环和外环，各层人口比例分别为37%、23%、28%和12%。伦敦都市圈分成内伦敦和外伦敦，人口比例分别为40%和60%。可见，中心城区人口比例以不超过40%为宜。
优化轨道交通设计，加强郊区新城基础设施建设和公共服务提供。都市圈基础设施建设应以交通先行为主，公共资源合理空间配置为辅，适应疏解特大城市非核心功能，促进人口从中心城区向外围区域疏散。研究表明，仅仅改善交通而不合理配置公共资源，只会使人口更多地向中心城区集聚，只有两者相结合，才能有效疏解人口。城市在向外扩张的同时，相应的公共资源和公共服务应适时跟进，合理配置，才能促进人口的空间优化。在都市圈内，应加强中心城市与其他城市的密切联系，加快同城化进程，促进公共资源在城市间和区域间的合理分布。
通过产城融合构建职住平衡体系。郊区新城应积极承接产业转移，解决职住分离问题。在疏解特大城市中心城非核心功能的过程中，应发挥生产要素价格相对低廉优势，按照整体功能定位，积极对接产业转移，合理规划产业布局。选择在人口居住密度高且规模较大的区域附近布置相关产业，吸引就业人口从中心城区向郊区新城转移。
2.以公共服务和资源引导人口流动
优化人口结构是解决特大城市人口老龄化现象突出和高层次人才不足等问题的主要手段。
通过完善和放宽特大城市人才落户条件，吸引年轻人口和高素质人口。国内外解决人口老龄化的一个重要手段是通过加快人口流动来实现。大都市由于就业机会充足和公共资源丰富等原因，很容易吸引外来年轻高素质人口。在当前户籍制度仍具有社会保障功能的形势下，人才落户条件直接关系到城市能否吸引到足够多的年轻和高素质人口。因此，须切实加以简化并适当宽松人才落户条件，加大力度吸引高素质年轻人口。
加快人口流动还应当实现社保统筹，推动优质公共资源的空间合理布局，促进老年人口从中心城区向外围区域转移。国外大都市发展的经验表明，越是中心城区的人口越年轻，素质越高，他们也越有竞争力，越是外围区域的人口越年老，他们的竞争力也较低，从而形成一种圈层化的动态调整机制，有效地保持了中心城区的吸引力和竞争力。在以市场调节机制为主的发达国家中，大都市的圈层结构也是一种稳态的良性循环。在我国，户籍制度及与之密切相关的社保制度和公共资源的分布不均阻碍了这种动态调整机制。因此，要实现人口的动态结构优化，就应当从社保统筹和公共资源空间配置方面着手。不仅要在市域范围而且要在都市圈范围内解决这些制度障碍，从而实现人口的动态结构优化调整机制。
3.加大人才的培养与引进，打造人才聚集高地
解决特大城市高素质人才不足的问题，要“内部育才”和“外部引才”双管齐下。一是要构建现代化、创新型人才教育体系，培养人才。既要建设好世界一流大学，也要打造世界一流的基础教育体系，还要注重职业教育发展，形成结构合理、相互协调的多元化人才培育体系。二是应借产业转型升级的契机，聚敛人才。通过大力发展战略性新兴产业，实现“产业吸引人才、人才促进产业”的双向良性互动。准确把握创新创业人才的生长机制和特殊规律，积极营造能够彰显创新创业人才价值的软硬件环境。三是加快人才制度改革和各种平台打造，招徕人才。完善人才发展规划、改革人才管理机制以及相关性法律法规制度，打破人才流动的隐性壁垒。建设高端人才发展平台，扶持创新创业孵化器、企业博士后流动站建设，为人才引进和创新创业创造良好环境。
（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）
（来源：《中国国情国力》杂志 ，2016年9月1日)
