一、中国产业升级的任务
当前，几乎无人否认中国经济转型需要产业升级，但产业升级在转型中的关键作用，却似乎仍然没有被普遍地认识到。实际上，任何经济体都是由具体的产业和企业组成的，而在目前对经济政策的各种讨论中，关于新增长来源或“新动能”的产业内容是模糊不清的，这样会使经济政策失去落脚点。
认识产业升级的重要性，在于把产业升级看作是其他转型因素的结果（因变量），还是转型本身的基本驱动力（自变量）。
产业升级的两种视角
从经济政策的角度看，目前有两种关于产业升级的视角居于主导地位。
第一种视角关切的重点是宏观经济平衡和长期经济增长的条件，倾向于把产业升级看作是某种宏观经济条件下的自然结果。例如最近热议的“供给侧”改革——就媒体报道的内容而言，其原始含义仍然是从宏观经济平衡的角度出发，认为只要市场出清、化解掉过剩产能并淘汰掉“僵尸企业”，产业升级就会自动发生。这个视角并没有真正触及产业升级本身的内容，无法解释为什么只靠“市场出清”就可以自动带来产业升级。
第二种是传统的产业政策视角。这种视角往往提出具体的目标（如“制造强国”、“中国制造 2025”等）、具体的做法（如推广“互联网 +”、“智能制造”、 机器人等）及其相应的支持措施（国家项目和政策）。从这个视角出发，中国产业升级的任务被定义为若干工业领域的技术突破、政府予以资助并组织专家评审 “验收”。这种视角先把技术突破等同于高新技术产业的发展，继而把高新技术产业的发展等同于产业升级，它同样无法解释为什么由国家项目组织和资助的有限技术突破就一定会引发产业升级。
产业升级具体内涵的三个命题
本文的立场是：产业升级是中国经济转型的基本驱动力。虽然经济转型还包括体制改革等方面的内容，但产业升级不仅具有独立于其他因素（如市场机制）的内容，而且是衡量转型是否成功的唯一标志（即生产力标准）。为说明这个立场，本文就产业升级的具体内涵提出三个命题。
第一，从经济发展的角度看，中国的产业升级是“基础广泛”的升级，既包括发展高新技术工业，也包括现有工业向更高技术水平、更高生产率和更高附加值的产业活动转移——后者对于中国尤其重要。
许多人认为，产业升级就是发展高新技术工业或以新的产业代替旧的工业部门。这种观点某种程度上忽略了一个基本事实：对于任何一个经济体，“传统”产业活动都是构成经济活动的主要部分。就中国而言，未来10-20年间将有大量农村人口转变成为城镇人口，如此巨大的就业结构变化带来的消费需求和就业需求，都远远不是少数高新技术工业能够满足的。
产业升级的实质含义是产业向较高生产率和较高附加值的经济活动转移，而技术进步是实现这种转移的基本动力。就工业发展而言，技术进步对于生产率提高和经济增长的作用有两个主要形式：其一，技术创新会不时创造出全新的工业部门，成为一个国家保持经济增长的动力。其二，技术进步的另一个主要形式是新技术向成熟工业部门的扩散。例如电子和化学工业的技术创新影响了从消费品到资本品的一系列工业；一些工业的发展极大地提高了对其他工业高端产品的需求，如汽车和航空工业的发展极大地带动了燃油、新材料和精密加工的发展；成熟工业通过吸收新技术可以出现全新的产品（如合成橡胶产品、数控机床等），这种部门间的技术流动正是美国经济在 20 世纪创新的基本特点。
尤其需要指出的是，由于在计划经济年代奠定了一个完整的工业体系，所以中国的技术和资本密集型工业具有广泛的基础，只是在过分依赖引进技术的阶段，中国才被挤到了低端领域。因此，产业升级的一个主要内容是这些工业向高附加值领域的攀升。我们可以思考：中国的汽车工业是一个组装外国品牌的工业，还是一个有能力不断向市场提供自己品牌新车的行业？中国的机床工业是一个依靠进口数控系统和核心功能部件的工业，还是一个自主掌握核心技术、为中国制造提供先进装备的工业？技术突破是通过产品开发来实现的，围绕着向市场提供新产品的工业活动——包括产品或工艺的开发、提供更多的服务、以新的方式制造和销售这些产品等等——同时也都是创造需求的活动；而且，正是这些经济活动在有效提高服务业的比重和劳动者的收入。因而，产业升级才是扩大内需的有效途径。
因此，中国的产业升级是基础广泛的，绝不应理解为以“一小撮”高新技术工业去替代构成经济活动主体的现有工业。
第二，产业升级具有“内生性”，因为造成产业结构性变化的主要力量产生于产业发展过程本身，即来自企业的创新活动。
如果把产业升级等同于某些技术突破或以高新技术工业和服务业代替传统工业，就会导致以行政手段、以片面的思路推行产业升级和结构调整的做法，例如“腾笼换鸟”以及一窝蜂建设大数据、云计算、机器人等“产业园”的热潮。
产业升级不可能自上而下地“操作”出来：即产业升级的主要力量（如技术和组织的变化、能力的成长等）产生于现有企业的创新活动。仅就技术进步而言，在发达国家的工业史上，许多重要的技术特别是那些导致新工业诞生的技术，是由在位企业发明或创造的。新工业的兴起会引发大量的新进入者，但这些“新进入者”又往往是其他工业领域的在位者，或者是从在位企业分离（spin off）出去的新公司。因此，在位企业是创造新知识和新技术的主要源泉。人们常常强调小企业技术创新的活力，但更不能忽视拥有成熟的技术研发机构的大企业在技术创新中的源头和骨干作用。
在位企业之所以在创造新技术和新知识方面扮演更重要的角色，是因为在产业活动的背后是一个知识和经验的体系。虽然中国的产业升级有自己的特点，但“规律”是不变的——新技术和新工业只能在已有的知识和经验基础上被创造出来。因此，对于产业升级来说，让中国的企业普遍走上自主创新道路的力量，要远比由政府直接组织一些项目更重要。
第三，产业升级的实质是工业知识和经验体系的扩张和更新，所以产业升级是一个演进的过程。
工业的知识和经验体系是以累积的方式变动——新的技术和能力产生于已有的基础，然后才能逐步代替旧的技术和能力。对待产业升级的政策思维不应该存在“一招鲜”的幻想，否则就会采取事实上的“休克疗法”，以为只要有市场机制就能凭空产生必须靠能力成长才能有收获的成果。
中国经济在世纪之交前后进入一个罕见的高速增长期，中国工业的一个结构性特征是低端部门和高端部门的同时存在。在其背后，是中国不同于一般发展中国家的结构特征：在人均收入水平和劳动成本较低的同时，劳动者、企业家和技术人员具有较高的素质和技能。形成这种特征的原因是：中国农业人口比重较高，所以人均收入水平较低；而技能水平较高，则是因为中国在 20 世纪 50 年代的工业化和随后的自力更生年代建立起一个相当整齐的工业基础。没有这个基础，改革开放后的经济发展将完全是另一个样子。
高增长阶段暴露出中国经济的许多问题。一些工业部门出现了严重的产能过剩；一些外向型的加工组装工业处于全球价值链的低端，在全球金融危机之后遭遇外部需求下降以及劳动力成本上升的冲击，等等。但与此同时，中国每年进口 2000 多亿美元的集成电路，中国汽车产销量世界第一、却以加工组装外国品牌为主，民航干线飞机、机床数控系统等高新技术产品全部或大部依靠进口。这些情况说明，生产率增长较低（粗放增长）的原因是中国工业主要生产低附加值的产品或从事低附加值的生产环节。因此，目前的经济增长失速、某些行业产能过剩、劳动力成本上升等问题，其实质是依赖技术引进、依赖外资、依赖廉价劳动力、忽视自主研发的经济发展模式已经走到尽头。
反过来说，生产率水平的落后，也恰恰说明中国经济仍然具有巨大的发展潜力，而实现这些潜力需要中国工业的普遍技术进步，尤其是需要在高生产率的技术和资本密集型部门或领域取得明显进展。这样的产业升级，首先需要中国工业体系向高生产率和高附加值活动的转向，继而需要企业的技术突破和能力成长。这个过程需要一定的时间，更不能中断；但其效果，也将是巨大的和深远的。
二、产业升级视角下的经济政策
产业升级视角下的经济政策从产业升级的视角出发，在目前的经济政策中存在着三方面需要改进的内容。
把产业升级置于中心地位
近年来中国的经济政策，似转向以西方教科书为蓝本的、以抽象的自由市场模型为基础的思维框架。在这个框架下，中国经济的根本问题被定义为“失衡”，而“失衡”的原因被认为是强政府导致的“投资驱动”和粗放增长。投资成了万恶之源，而中国经济出现的所有问题都是因为市场化改革不到位。这种逻辑反映在经济政策上，就是要通过进一步释放市场机制，让中国经济实现平衡和自动升级。
上述逻辑不是从中国经济发展的实践中总结而来的，其最大的问题是使中国经济发展失去了方向感。在改革开放以来的 30 多年里，中国经济经历过多次“危机”，政府都以实事求是的处理方式加以化解：每一次“危机”都是通过政治领导层为经济发展提供新的方向和新的推动力而化解的。也正是在这个过程中，中国经济越来越市场化和全球化。中国 30 多年的经验证明，改革与发展是互为因果的；产业升级是经济发展的继续，改革则内生于升级与发展的过程。
但是这一次中国经济遭遇危机却没有人提供方向感——因为希望被寄托在市场机制的自发力量上。实践证明，市场机制的“奇迹”没有出现，反而是中国经济增长率一路下滑，甚至出现通缩现象。究其原因在于，这种经济政策没有为“市场”提供中国经济增长的新方向和新途径，反而让愈发感到茫然的“市场”（企业群体）丧失了投资信心。
中国经济发展的方向，在于继续完成未竟的事业。有人以中国的工业就业比重已经达到较高水平为理由，认为中国已经完成或接近完成工业化的任务，这是一个错误的判断。中国完成工业化任务的标志只有一个：在工业生产率上接近或达到发达国家的水平（2010 年，中国的劳动生产率水平不到美国的五分之一）。如果中国在此之前就放缓工业发展并转向服务经济，一定会导致工业化过程的早衰，在发达国家保持技术进步的情况下中国却产生倒退，被迫在远离发达国家生产率水平的阶段就开始“去工业化”。
很明显，中国需要经历一个以产业升级为主要内容的发展阶段才能跻身发达国家行列。要真正完成工业化任务，中国就必须在已有成就的基础上继续经历一个工业生产率高增长的阶段，其内容就是以高强度投资和自主创新为手段，以竞争性企业为主体，实现在技术和资本密集型工业领域的广泛突破，从而带动基础广泛的产业升级。
从中国产业基础寻找发展“新动能”
产业升级需要发展新知识、新技术和新能力，但它们主要是通过企业的创新从现有的产业基础上产生。但是，这几年的经济政策似乎却是从中国的产业基础之外去寻找“新动能”。这事实上就是把中国工业看作是落后的、产能过剩的“旧动能”——这是产业升级重要性被忽视的重要原因。
这种思维与对待投资的态度直接相关。由于把中国经济出现问题的根源认定为是“投资驱动”造成的，所以主流经济学家提出的转型定义是：把经济增长的动力从依靠投资驱动转向依靠全要素生产率的提高。这个说法隐含的逻辑是把投资与生产率提高的关系对立起来——要推动经济转型，就应该实行不投资或少投资的紧缩政策。这一说法明显站不住脚。事实上，如果要推动经济增长向依靠生产率提高的方式转变，就应该加大、加快对带来更高生产率和更高附加值的新生产能力的投资。用于短期刺激的投资和用于长期结构调整的投资在政策上是可以区别的，也存在可以区别实施的手段。如果不加区别地不投资或少投资，就会阻碍中国工业的技术进步和创新。
那么，经济发展能不能从中国工业之外找到新动能？答案很肯定：不能，因为新动能只能在旧动能的基础上产生——围绕创新的活动必须依托现有的工业经验基础。
正是由于经济发展的“新动能”只能产生于中国已有的产业基础，所以产业升级才对未来的中国发展具有关键意义。如果我们真的重视产业升级，那么经济政策的重点就应该从做“减法”——如去产能和淘汰“僵尸企业”等，然后等待“市场机制”发生作用，转向做“加法”——引导、鼓励和支持中国工业沿着更高生产率和更高附加值的升级方向进行突破。
产业升级需要政治层次的领导力
中国的产业升级需要政治领导，即中国经济发展的方向应该由政府而不是市场提供。
关于中国经济的讨论，流行的思维方式是把政府与市场对立起来，市场是万能的，政府的作用必须被限制在最低程度。这种信仰来自西方教科书：在私有制的条件下，自由市场竞争与价格机制将导致市场均衡（市场出清），均衡代表社会效率的最优状态。于是，政府（通过干预价格机制和国有制）就成了对市场均衡力量的最大威胁。
但“均衡”理论不能解释进步是怎么发生的。事实上，从第二次世界大战结束到 20 世纪 90 年代中期的50 年间，美国联邦政府的投入占美国全部研发（R&D）支出的一半到三分之二。在美国研发投入的资源配置上，发挥决定性作用的不是市场，而是联邦政府。
重要的是，如果我们把经济活动的本质看作是人类社会通过自己的知识和能力利用自然资源以获得福利的过程，把知识进步和能力成长看作是经济发展的基本驱动力，那么政府和市场就同属于知识生产机制和经济协调机制的组成部分，二者的关系就不再是对立的，而是互补的。一方面，在经济发展过程中，由于产生新知识、新技术和新技能的机制是通过市场竞争的分工和专业化，所以有用知识存量的增长及其应用的扩展主要是由企业承担的。但另一方面，任何单个企业都缺乏关于宏观经济、关于经济体系的发展趋势、关于基本社会矛盾（如能源、环境等）及有关调整政策的知识——所有这些知识都掌握在政府的手里。对特定技术和工业领域的具体知识主要由企业所掌握，这说明政府不应该干预企业具体经营，应把精力集中于领导工业体系的演进。
在世界经济不仅存在市场竞争，而且还存在国家之间政治和战略竞争的条件下，中国经济发展的方向只能在政治层次上决定——中国是向消费和服务经济转型，还是向更高生产率的工业经济转型，决定着世界格局的演变方向和“中国梦”得到实现的可能性。也只有以政治决策为前提，才能产生连续一贯的政策。政治领导的作用不会阻碍市场机制的作用——因为它允许来自基层的创造性，而且也要通过竞争检验结果、奖优罚劣。这种框架关系的有效性其实已经由中国改革开放 30 多年的历史所证明：只要政策的大方向正确（政府的作用），人民自会创造奇迹（市场的作用）。
注：本文为作者发表于《经济导刊》2016年09期的文章，原标题为《中国经济发展的方向在哪里——产业升级与经济发展的政策选择》。北大政治学（微信号：PKURCCP）略有删改。
（北京大学政府管理学院教授、博士生导师,并任该院企业与政府研究所所长）
（来源:“北大政治学”微信公众号 2016年09月27日）
