放宽户口迁移政策是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措，是以人为核心的新型城镇化建设的关键环节。习近平总书记在党的十八届五中全会上就“十三五”规划建议所作的说明中，专门强调了加快提高户籍人口城镇化率的重大意义，并将其列为全面建成小康社会的一项硬性要求。近年来，中央接连出台了一系列旨在加快农业转移人口市民化的政策措施，明确了到2020年要实现1亿人落户城镇、将户籍人口城镇化率提高至45%的战略目标。
战略目标和政策措施的提出，为推进户口迁移制度改革指明了方向。但是从实施情况来看，户改新政进展缓慢，落户难问题依然存在。目前，我国户口迁移政策调整的原则是以城市人口规模为标准，阶梯式放开落户，即城市户籍控制的严格程度随城市规模增大而逐渐增强。这种较为粗略的改革方式不能适应新时期户籍制度的诸多新特征，没有充分考虑到我国城市财政融资方式的不同类型，使户口迁移政策的调整难以有效实施。
新时期户籍制度的新特征
改革开放以来，户籍制度的功能发生了很大的变化，其限制人口流动的功能已经不复存在，而在福利分配上的作用日益凸显。随着经济社会的不断发展，新时期的户籍制度又表现出许多新的特征。
城乡户籍含金量差距缩小。经过多年的改革与发展，我国的城乡二元结构已经发生了根本变化，由过去的剥夺性结构转变为保护性结构。一方面，农民税费负担大为减轻，各种惠农补贴和扶贫资金进入农村，社会主义新农村建设的大力推进以及新农合、新农保制度的建立，更是极大地改善了农村软、硬公共产品的供给，提高了农民的生活水平；另一方面，随着城镇化的推进，农村土地尤其是城郊农地的潜在价值迅速攀升，由于农村户籍与农村土地挂钩，农地价值的上升也使得农村户籍的含金量与日俱增，与城市户籍的差距逐渐缩小，甚至有了超过城市户籍含金量的趋势。这使农民离乡进城务工的保留效用提升，一般城镇户口对农民工的吸引力减弱。
本地与外来户籍的福利差异凸显。改革开放以后，人口的流动性逐渐增强。但我国的政府间财政关系，无论是收入和支出责任的划分还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提，以辖区的户籍人口为基础的。地方政府提供公共服务的财政预算也是以户籍人口的需求为基础。因此，地方政府既没有积极性也没有充足的财力来考虑和满足非城市户籍人口的公共服务需求，特别是在教育、医疗、住房和社会保障等供需紧张的公共服务领域，当地居民与外来人口的区别对待更是一种普遍现象。
城市间户籍福利差距扩大。改革开放之前，我国不同城市之间的经济社会发展差距很小，城市人口的分布相对比较均衡。改革开放后情况发生变化：一些沿海开放城市的经济快速发展，地方税收随之增加，城市财政自我融资的能力显著增强；一些行政级别较高的大城市依托在体制中的特殊地位，能够在更大范围内实现资源的再分配，因而获得了更多的优质社会资源。这些经济发展较快和行政级别较高的城市，相对于经济发展较慢和行政级别较低的城市，能够为其居民提供更高质量的教育、医疗和社会保障等福利，城市户籍的含金量更大。由此，城市之间的户籍含金量差距逐渐超过了城乡之间的户籍含金量差距，成为户籍福利差异的主要形式。
不同城市的落户门槛走向分化。户籍制度作为一种歧视性分配城市福利的工具，为地方政府提供了控制公共支出的途径。由于不同城市的户籍含金量不同，获取财政资金来源的渠道不同，其设置的落户门槛也有所不同。行政级别较高的城市，其财政融资方式主要是资源再分配，为避免公共支出的溢出效应，对外来人口的落户控制较严，户籍改革往往采用积分制，或将落户对象局限于本地农村户籍居民。经济较为发达的城市，主要依靠扩大税基自我融资，因此对放开落户吸引人口迁入持更为开放的态度，落户门槛相对较低，形成了户籍改革和税基增加的良性循环。而对于行政级别和经济发展水平均较低的城市，由于资源再分配和自我融资的能力不强，户籍含金量较低，其落户门槛已经完全放开，但对外来人口的吸引力有限。
按城市规模阶梯式放开落户的政策缺陷
根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），户口迁移政策调整的方式是按照城市规模梯度式放开，即全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。随着人口规模的增大，城市落户对于合法稳定居住、合法稳定就业、参加社保年限和连续居住年限的要求越来越高。然而，单以城市规模为标准设置的落户政策存在很多问题。
不同特大城市采用相同落户标准存在困难。同样是人口500万以上的特大城市，资源再分配能力和自我融资能力存在很大差异。例如，上海作为经济发达的直辖市，资源再分配能力和自我融资能力都很强；东莞作为一个发达地级市，资源再分配能力较弱而自我融资能力较强；西安作为中西部欠发达省份的省会城市，资源再分配能力较强而自我融资能力相对较弱。这几个城市的人口都超过500万，属特大城市。西安作为资源再分配能力强的城市，户籍含金量较高，倾向于严控户籍人口规模；东莞作为自我融资能力强的城市，对外来人口的依赖性较强，更具开放性；上海则兼具两种倾向。这几类特大城市，显然不适合采用相同的落户标准。
小城市落户门槛低于大城市有违实际。在城市体系中，有些特大城市外来农民工并不多，如哈尔滨、沈阳；而一些规模较小的城市，外来人口的比例超过50%，如浙江的嘉善县、福建的晋江市。后者在放开落户之后所面临的公共支出压力要远大于前者，如果仅以常住人口数量达到大城市或特大城市标准，就要求其严控城镇户籍，以常住人口数量只能达到中小城市标准就要求其放开落户，显然不符合实际。
落户政策忽视农民工群体的结构性特征。在外来农民工较多的特大和超大城市中，有些城市的农民工主要是跨省迁移而来的，如上海、深圳；而有些城市的农民工是以省内甚至是本地的农业转移劳动力为主的，如成都、重庆。以省内或本地农民工为主的城市，公共服务的对象基本处于同一个财政统筹单元里，公共支出的溢出效应较小，实现落户相对容易。而对于以跨省农民工为主的城市，由于其财政预算没有针对外来人口的公共支出安排，在福利统筹高度分权化的情况下，实现农民工落户相对较难。对于这两类不同的城市，同一个落户政策显然难以实施。
大城市积分落户政策容易偏离政策目标。如前所述，资源再分配能力和自我融资能力均较强的一些特大和超大城市，一方面户籍含金量高，另一方面城市的发展又要依靠外来人口，其在处理外来人口落户的问题上处于矛盾状态。因此，为了控制公共支出的溢出效应同时吸纳更多的税基，这类城市倾向于积分落户制度，将高学历、高技能、财富多的外来人口吸纳为本地城市户籍人口，从而实现了税基最大化和公共支出最小化。但这样一来，农民工落户政策变成了人才落户政策，获得城市户口的不是农民工而是外来的城镇居民，旨在实现农业转移人口市民化的户籍改革的政策效果偏离了政策目标。
城市规模的确定存在技术困难。根据《意见》对于调整户口迁移政策的要求，城市人口规模是以“城区人口”数量来表述的，即城区人口为50万~100万的中等城市，100万~300万和300万~500万的大城市，以及500万以上特大城市。从实际操作上看，城市人口规模的确定存在技术性困难。统计数据显示，各类城市市辖区人口、全市人口、户籍人口、常住人口普遍相差较大。对于个别城市来说，如深圳、东莞等城市，全市人口数量分别是市辖区人口数量的3.7倍和4.4倍，且流动人口数量远远超过户籍人口数量。如果按市辖区人口数量划分，这两个城市均为大城市，而如果按全市人口数量划分，则均为特大城市。那么，以此为标准制定的落户条件就会有很大差别，进而会直接影响改革的进度和实施效果。
区分城市财政融资方式，调整户口迁移政策
按城市规模阶梯式放开落户的上述缺陷，是户改新政推进缓慢的直接原因，其根源在于忽视了不同城市财政融资方式的差异。落户的本质是让财政承担的公共服务覆盖到包括外来人口在内的全体居民，而城市的人口规模与财政融资方式并无直接关系，因此仅考虑城市规模的落户政策自然难以产生良好效果，未来的户籍改革需要针对不同财政融资方式的城市采取相应的户口迁移政策。
行政级别较高且经济发展水平较高的城市。主要包括发达地区的直辖市和省会城市，资源再分配能力和自我融资能力都较强。为避免户籍改革的政策效果偏离政策目标，应实施更加科学合理的积分设置标准，降低或者取消学历、职称、投资等与人力资本水平相关指标的分值。以连续合法稳定居住和就业以及参加城镇社保一定年限等反映进城定居时间的指标作为积分制的主要权重，让广大农业转移人口获得落户城市的希望。同时，应在这些城市中进一步推行居住证制度，放宽居住证申领条件，简化申领手续，丰富福利内涵，使更多的外来人口获得均等化的基本公共服务。
行政级别较高且经济发展水平较低的城市。主要包括中西部欠发达地区的省会城市，资源再分配能力较强而自我融资能力较弱。为使其通过接纳外来人口落户获得更多的税基，进而提升自我融资能力，中央政府应给予财政支持。应建立中央财政转移支付和城镇建设用地增加规模同外来（尤其是跨省）农业转移人口落户数量挂钩的机制，中央预算内投资安排向吸纳外来（尤其是跨省）农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜。这种制度安排，可以形成这类城市吸纳外来农业转移人口落户的激励机制，也可避免地方政府将大量本地农业户口居民集中转为城镇户口从而冒领或骗取国家财政转移支付资金的现象。
行政级别较低且经济发展水平较高的城市。主要包括东部发达地区的非省会城市和小城镇，资源再分配能力较弱而自我融资能力较强。这类城市得益于外来人口所带来的税基，具有扩大户籍人口规模的内在经济动力，但是改革的推进往往受制于一些制度性障碍。因此，上级政府应给予其制度改革方面的优先。例如，建立以常住人口为基数的相关职能部门人员编制和预算定额，而非以户籍人口为基数；试点更高层级的公共财政统筹机制和更大范围内的社会保障转移接续制度改革。
行政级别较低且经济发展水平较低的城市。主要包括中西部欠发达地区的非省会城市和小城镇，资源再分配能力和自我融资能力都较弱。这类城市几乎不存在公共支出的溢出效应，也缺乏实现自我融资的税基。由于户籍含金量很低，其对外来人口的吸引力不大，因此面临着完全放开落户也无人问津的窘境。因此，这类城市需要同时实行吸纳外来农业转移人口落户的激励政策和突破制度障碍的改革政策，通过发展来提高城市对外来人口的吸引力。
（作者系中共中央党校经济学教研部讲师）
（来源:《中国党政干部论坛》2016年1006期）
