一国对外战略的实施效果，不仅取决于它的自然条件、经济潜力、军事力量与政治意志，还在很大程度上取决于其智力资源。特别是在百年大变局时期，国际关系日趋复杂，国家对外战略任务日趋繁重。能否高效获取对外战略信息、充分拓展对外战略思维、准确做出国际形势判断、及时提出可行的决策方案，已经成为影响一个国家对外战略成败的重要因素。而这些任务的完成在很大程度上取决于该国国际问题智库的研究水平与潜质，取决于智库对于对外政策的作用模式与影响程度。
中国社会科学院高度重视对日本智库的研究。早在2008年，国际研究学部成立了“日本智库与对华外交”课题组。2014年，以主持院创新工程“与国际知名智库交流平台项目”为契机，笔者在日本进行了为期三个月的专项调研，走访了多家代表性智库。结合长期研究与实地调研，本文集中分析日本国际问题智库面临的机遇与挑战，聚焦其影响对外政策的新模式与新特点，以期为构建中国特色新型国际问题智库提供必要的借鉴。
“官”“民”两大系统
总体而言，从事国际问题研究的日本智库可分为“官”“民”两大系统。第一类是官方或准官方智库，这一类的代表性智库有日本国际问题研究所、日本防卫研究所、世界和平研究所、和平与安全保障研究所等。第二类是民间智库，这一类的代表性智库有东京财团、笹川和平财团海洋政策研究所、日本国际关系论坛、世界和平研究所、日本战略论坛、冈崎研究所等。其中，多数日本对外政策智库注重以自身研究人员为主，延揽部分外部专家进行共同研究。也有部分智库主要从事项目管理，研究课题基本上仰赖外聘专家。
在对政府提供智力支持方面，日本国际问题智库被认为有三大优势。第一，智库通常比政府官僚能更好地展望未来，而官僚机构往往依照标准作业程序开展工作，极少鼓励创造性。第二，智库能够在政府及其代理间更好地传播相关的政策研究，亦能够更有远见地从数据采集开始就形成知识服务。第三，对于智库特别是民间智库来说，非营利性和独立性是立身之本，可以更好地促进不同研究群体在共同目标的基础上合作，促进知识聚合。
日本国际问题智库发挥的作用，则可归纳为四个方面：启发国民的外交安保意识、贡献外交安保政策构想、补充政府的外交活动以及向国际社会发布信息。较具代表性的意见认为，日本国际问题智库通过建立人员联系网络，明确问题之所在，提出易于取得国际一致意见的政策；通过间接性研究、意见交流、建立联系网络等发挥影响力；促进人员交流和意见交换，亦能不同程度地对别国的对外政策过程产生影响；智库是“沟通各界的桥梁”，缔造了“超越国界的人际关系”。尽管在数量、规模、地位和政策贡献度方面都无法比肩美国同行，但日本国际问题智库开辟了有别于政府间对话的另一片天地，为日本参与民间对话提供了一个稳固的平台。
值得注意的是，日本智库的现状是组织规模一般都不大，中小型智库占据多数。但也有日本智库界人士认为“船小好调头”。正因为智库内部从业人员特别是一线的研究人员不足，才促使日本对外政策智库主动设计，善于利用“外脑”。另外，在对重大问题保持持续、积极关注的前提下，注重与他国或国际组织建立长效联系管道与机制，也是日本智库的一大特点。日本国际问题智库还注意充当“第二轨”，在内外政策对话中积极发声，以补充、完善日本政府的外交活动。这一做法越来越受到日本智库的重视。
“动态循环”模式
日本智库参与对外政策过程的模式，可以概括为发现政策课题并制定研究项目、调查研究、拟定政策、提出建议、政策普及、政策评估等一系列环节组成的“动态循环”。如今，这已经成为大多数日本智库参与政策过程的“标准模式”。具体而言，这一“动态循环”系统包括以下要点：发现课题、制定研究项目（设定主题，收集信息，分析问题和设定课题）；调查研究（启动项目，形成政策方案，明确政策）；拟定政策、提出建议（汇总整理出政策建议和研究报告，检查质量）；普及活动（政策建议及研究成果的公布，宣传活动）。
面对与对外政策有关的研究课题，在推动政策实现的过程中，日本智库主要围绕上述政策过程的各个阶段发挥其多方面的影响力。以下特以在日本海洋战略谋划中发挥重要作用的笹川和平财团海洋政策研究所为案例，从更为微观的角度详细阐释这一“动态循环”过程。
首先，提出政策设想。随着海洋问题的升温，仅在日本首相安倍晋三执政期间，研究所先后就《海洋基本法》及《海洋基本计划》实施中存在的问题、日印海洋合作、东亚海洋秩序、排他性经济水域航行、沿岸综合管理、相关国海洋政策及动向、综合海洋政策制定以及北极海航路等亟待解决的问题，组织精通海洋政策的研究者，根据日本现行海洋政策的实施情况，分析评估需要改善的问题，进而提出较为理想的政策设想。
其次，深入调研设想。在该阶段，研究所依据项目整体规划，实施细致的调研。以研究所内外的研究者及制定政策人员为中心组成专门研究小组，举办研究会，对当初的假设进行验证，逐步加深并充实研讨的内容。在项目实施过程中还适时举办专题报告会，进一步对研究内容进行推敲。在该阶段，注重把握实际进展情况等，从多角度对阶段性研究成果进行质量管理。
再次，拟定政策建议以及促进政策实现。对于调研成果，研究所不仅力求研究其必要性与可行性，还要推敲成果带来的影响以及实际推广的时机，在此基础上形成研究报告及政策建议。在最终成果的输送上，善于利用“上”与“下”两个渠道，即通过不同途径影响政府及公众。在影响政府方面，前文提到的促进《海洋基本法》成立的例子最为典型。与欧美相比较，日本型决策体制原本过多倚重于各省厅的官僚，封闭性较为明显。但研究所能在海洋问题上发挥重大影响，主要源于海洋权益斗争的紧张形势，加之研究所能迅速整合起一批权威的专业人士。该所不仅向政府提出《21世纪海洋政策建议》，还身体力行地加速了由政、官以及知识界人士组成的“海洋基本法研究会”的创建步伐，草拟了《海洋政策大纲》和《海洋基本法案》。此外，研究所还曾就应对索马里海盗、海权视域下的日美同盟等专门形成政策建议，分别提交给首相及防卫大臣。近年来，在海洋安全保障政策、低潮线维护、专属经济区、延伸大陆架、离岛管理、海洋资源开发等海洋战略、政策和立法制定方面，背后都有该机构活跃的“身影”。在影响公众方面，该机构人士认为，研究报告或政策建议倘若仅停留在纸面上，将无法发挥智库影响力。因此，日本海洋政策研究财团还特别看重政策普及活动的效果。除了在官网刊登研究报告、政策建议以及评论文章外，还时常召开专门研究会和学术研讨会，积极参加电视节目或向报刊投稿。同时，邀请活跃在相关领域的人士一起参与普及活动，促进研究成果“接地气”。
此外，为了创造政策实现的有利环境，研究所还定期或不定期出版各类专业刊物，力图从专业视角扩大宣传，影响国内外舆论。如每年一次的《海洋白皮书》以及《海洋政策研究》，每季度一次的《岛屿研究季刊》以及《北极海季报》，每月一次的《海洋安全保障情报月报》等。值得关注的是，财团专门设立“岛屿资料中心”， 注重从历史经纬及国际法的角度分析岛屿问题，旨在有目的、有计划地收集和整理与日本所辖岛屿有关的各种历史资料及文献。除在中心官网上的“情报图书馆”中公布涉韩及涉中的重要岛屿资料之外，还特别策划、出版了《岛屿研究季刊》，日本国内海洋政策研究领域的中坚力量均在该杂志上发表文章，积极地为日本政府的立场提出理论支撑或辩护。
（作者系中国社会科学院日本研究所外交研究室副主任）
(来源：中国社会科学网-中国社会科学报，2019年12月19日)
