题记：本文以农村政策的历史变迁为视角，讨论政策研究如何对待“理论”、“政治”、“理想”和“调查”等问题。
当代中国农民的命运被“政策”所塑造，“政策研究”被许多人视为经国之盛事。这里的“历史教训”，并非相对“成功”而言的“失败”，而是历史提供的“课程”（Lessons），或者说启发思考。
一，农村政策史“悲欣交集”
听农民说政策史，有1950年代分到土地的欣喜，也有1980年代重建家庭经营的欣喜，但是，也有很多眼泪，有大跃进，有公社化，有大饥荒，还有文革。历史实在一言难尽，可谓“悲欣交集”。
建政七十余年，就农村经济体制而言，前期是人民公社，随后是重建家庭经营。公社之前是合作化，合作化的设定方向是集体化，合作化堪称公社化预备期。人民公社制度的失败，不仅是集体经济体制本身的失败，而且从根本上颠覆了关于社会主义的既有理解。
如果追溯文件，早在1943年11月，毛泽东在延安的重要讲话《组织起来》，就提出分散的个体生产要逐渐集体化，“将来发展为苏联式的被称为集体农庄的那种合作社。”[i]。建政前夕，1949年3月，在中共七届二中全会的报告中，毛泽东明确提出：“分散的、个体的农业经济和手工业经济，是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展。”[ii]土地改革完成以后，本来准备搞十五年到二十年过渡时期，但是，1955年夏季合作化步伐突然加快，三年完成了合作化，又三年则是大跃进和公社化，随后发生三年大饥荒。本想实现“大跃进”，但未料想造成大饥荒，被迫体制调整，又回到了高级社形态，虽然还称“人民公社”，但此公社已非彼公社。调整中，有些地方“得寸进尺”，搞起了包产到户，高层认为这触碰了社会主义底线，是复辟资本主义，给予断然打击。
由包产到户问题生发出无比宏大的政治问题——“社会主义是一个相当长的历史阶段，在社会主义历史阶段中，还存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义和资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性。要认识这种斗争的长期性和复杂性，要提高警惕。阶级斗争必须年年讲，月月讲，天天讲”。这成为“党在社会主义阶段的基本路线”，概括为“以阶级斗争为纲”。这条“路线”率先在农村开始执行，对于农民的“基本路线教育”（有时又称“社会主义教育”），持续数十年。农村率先开始文革，比全国早两年。文革从农村开始，改革也从农村开始。人民公社维持近三十年，终于难以为继，被农民所推翻，复归于家庭经营。曾经响彻神州的“基本路线”也烟消云散。
1950年代中期和1960年代初期，毛泽东先后亲自主持起草了“全国农业发展纲要”、“人民公社条例”等政策规划，不仅有具体的生产指标，也有生活指标（如提出在10年内消灭苍蝇、蚊子、老鼠、麻雀），更有宏大的制度设计，把“人民公社条例”作为农村“小宪法”，要管很长时期。但是，真实生活的演变，使得种种设想规制沦为烟云。在1970年代和1980年代乃至以后，努力仍在继续，如农民所讥讽，“纸上画画，墙上挂挂”，枉费了若许笔墨纸张。有一种力量充满自信，以为可以规划掌控农民生活，由近及远，三五十年，上百年，甚或更长。但是，历史并不留情面：应对现实已是捉襟见肘，把控将来更显自不量力。
七十年时间并不算长，但农村政策的历史画面足够光怪陆离，甚至翻天覆地。农民中有好事者，既感叹眼花缭乱，更有疑窦丛生：与其土地分给农民后又迅速收归集体，那么，当初直接搞集体化如何？同样，搞了若干年集体化，又回到家庭经营，当初集体化又何苦？家庭经营重新确立，不论土地所有性质如何，说明集体化已然失败。
所谓农村改革成功，核心标志是重建家庭经营，为市场经济奠定了基础，开辟了道路。但是，通观改革以来，并非所有政策努力都值得称道，有过关斩将，也有败走麦城。四十余年间，中央文件若干，政策要求若干，效果如何，历史省察似乎无人顾及。以绩效而论，政策条文大致可分三类：第一类，发生了作用，且效果积极；第二类，发生了作用，但效果消极；第三类，没有作用，仅成一纸空文。这中间有许多历史的课程值得温习反省。
二，政策研究与“理论”
任何政策研究，都无法摆脱理论影响，或自觉不自觉应用理论，但是，政策研究不应当拘泥于理论，不论这理论何其宏大、何其高屋建瓴。农村政策史告诫我们，政策研究最怕理论至上。如果按照理论来设计政策，照葫芦画瓢，则贻害无穷。人民公社就是起源于一种宏大理论，曰“共产主义是天堂，人民公社是金桥”。俗话说，“生活之树常青，而理论是灰色的”，也同样适用于政策研究。必须摆脱理论对政策研究的束缚，才能使得“政策之树”常青。
政策研究尤其不能被所谓理论权威所主导，这是政策史的历史警告。在相当长的时间内，政策研究被某些理论权威所把持。陈伯达、张春桥之流，当时可谓名动天下，成为全党公认的理论家。陈伯达关于人民公社的理论，张春桥关于“对资产阶级实行全面专政”的理论，听起来那么高瞻远瞩，那么气贯长虹，那些年里，不仅党内干部要学习，普通农民也要学习，成为不容置疑的政策指南。陈永贵主导的大寨经验，取消自留地、实行政治工分、关闭自由市场，就是秉持了“全面专政”理论。在个人关系层面，当时同为国务院副总理，张春桥对陈永贵相当不屑，多有不睦，但是，在基本政策主张上，在对农民实行专政上，二者可谓声气相求。
1980年代农村改革，是政策研究突破理论束缚的成功案例。回朔改革年代跌宕起伏的政策争执，就主流进程而言，基本上摆脱了理论家主导，或者说，改革推进的过程，就是突破理论束缚的过程。期间，也不时出现一些理论权威依据经典理论提出政策主张，如反对包产到户、私人雇工等，认为不符合社会主义理论，不应该被政策所允许。这些理论家的说辞，引经据典，头头是道，称得上“理直气壮”，以至于改革者难以应辩。但是，得益于那个年代的政治空间宽阔，政策竞争环境宽松，农民能够自主选择，改革得以成长。否则，如果这些理论家占据了政策主导，农民创新将被窒息，改革局面将不复存在。改革经验证明，理论并没有那么重要，更不能用理论来裁剪现实。
改革早期，杜润生主持政策研究和文件起草，也颇多引经据典和理论阐述，后期，杜润生的理论爱好越来越淡漠。晚年，他退出政策研究一线，系统反思改革经历，不再把某种理论、主义信奉为政策制定指南。杜润生多次说：“我没有自己的什么主义，有主义也是经验主义”。他还说：“听说邓小平1987年就说过，只要国民经济搞上去了，人民生活水平提高了，人民满意了，叫什么主义都可以”。[iii
[i] 黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》中共党史出版社1992年3月第一版，第5页。
[ii] 黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》中共党史出版社1992年3月第一版，第18页。
[iii] 杜润生著：《杜润生文集》（下册），山西出版集团2008年7月第一版，第1464页。
三，政策研究与“政治”
政策研究中的政治问题，首先是谁参与政策制定。长期以来，政策制定的真正参与者是领导和秀才。有时候，某些农民也曾成为听取意见的对象，但是，农民的意见无法直接作用于正式的政策议程。政策制定是一个权力运作的系统，是封闭的系统。在这个系统中，没有农民的位置。哪一种政策体现农民意志，或者说代表农民，往往是有权者的自我标榜，而与农民无关，农民不能参与评判和选择。让农民进入政策制定的权力系统，是政治改革和政治转型的重要方面。
政策过程涉及到利益分配、权力结构，当然是政治过程，但是，政策研究本身，不能过于“政治化”，不应当随便把具体的政策意见分歧，上升归结为政治态度、政治立场。不能以“讲政治”的办法来对待政策研究，以政治标准划线，支持某项政策就是政治上的朋友，反对某项政策就是政治上的敌人。否则，不可能有实事求是的政策讨论，而只能有失去原则的政策吹捧，政策错误无法得到纠正。人民公社时期，以“政治运动”治农村，把农民对公社体制的态度、对于粮食收购的态度、对公共食堂的态度、对于大寨经验的态度，都上升为政治问题，都归结为对社会主义的态度，对共产党的态度，作为划分“阶级敌人”的标准。这是在制造敌人，也破坏了经济，败坏了农民对于制度的信心，历史教训深刻而丰富。
政策过程不应该被少数精英所垄断，不应该高度封闭，而应该高度开放，应该让所有利益相关者参与。这种开放和参与，应该制度化，用政治体制来保证。改革初期，在高层政策研究部门，虽然包产到户问题意见截然对立，但在成立农民协会问题上却没有分歧。一些明确反对包产到户的领导人也认为，如果大跃进、公社化时能够让广大农民发出声音，特别是农民能有自己的组织表达意见，错误政策就不会越走越远，以至于造成大饥荒的历史灾难。所以，虽然他们反对包产到户，但主张成立农民协会。长期以来，不仅农民的政策意见不能表达，其他社会群体也无法表达，只能对错误的政策歌功颂德。至今，这些历史教训并没有很好总结。政策研究的核心基础，并不在于某个人、某个学派、某个理论家或政治人物声称代表了民众，而重要的是让民众发声。让农民自己代表自己，才是真正尊重其首创精神和选择权利。
政策研究当然要讲政治，但是，最大的讲政治是体现民意。怎样体现民意？最重要的是从生活出发、尊重现实、尊重常识。文革若干年，到处都是“政治第一”，社员评工分也要政治第一，大寨称“政治工分”，以至于谁背诵毛泽东文章好，谁工分就高。那时，还有一个响亮的政治口号：“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗。”1977年夏，万里出任安徽省委第一书记时，这样的口号仍然被很多人推崇。万里反驳说：“不论集体地里的粮食，还是自留地里的粮食，吃了都能不饿。”“你宁要社会主义的草，不要资本主义的苗，那么你为什么不去吃草？你自己吃粮食，你让农民吃草，你这是什么社会主义！你这是什么政治！” “让农民吃上饭，是最好的政治；吃不上饭，是最坏的政治。”万里在这里讲政治,是讲普通的生活逻辑，讲常识，讲人话。
四，政策研究与“理想”
政策研究当然要面向未来，面向理想状态，但是，政策研究不能搞未来主义，不能搞理想主义，不能被宏大迷人的理想叙事所左右。未来是不确定的，现实问题解决不好，而试图去解决未来问题，是一种虚妄，必然走入乌托邦。乌托邦主义向人们许诺最美好的未来，许诺充分的福利、平等的生活。乌托邦思想主导的政策研究，鄙视既往，迷信将来，激进地否定传统，人为地割断历史，强行切断传统与现实的联系,试图朝夕之间创造一个辉煌的新世界，如公社化期间提出“跑步进入共产主义”，甚至提出“两年实现共产主义”。通过建立农民关于未来的虚假认知，来取得农民关于激进政策的认同，甚至强迫农民来执行这种激进政策。““理想”被狂热地贯彻运于现实生活中，往往成为政策制定的陷阱。历史告诉我们，越着眼于未来，越容易迷失于当下，政策研究同样如此。
上世纪五十年代后期，中央文件曾经宣告人民公社“成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式。现在也可以预料，在将来的共产主义社会，人民公社将仍然是社会结构的基层单位。”[ii]在这样的情况下，对于人民公社制度不满，就是反党、反社会主义，罪名深重。那时，农民家里不准有锅碗瓢盆，都要去吃公共食堂。公共食堂被宣称为“社会主义阵地”、“社会主义心脏”，谁反对公共食堂，就是反对社会主义。进入七十年代中后期，人民公社的“一大二公”仍然被奉为神明，全国上下批判资产阶级法权、限制资产阶级法权，批判按劳计酬、自留地、自由市场贸易等一切所谓鼓励“私有”的东西。很多年间，农村盛行“割资本主义尾巴”，连家里边养几只鸡鸭、种点葱蒜都看作对社会主义心怀异志，受到批判斗争。总想把农民改造成为“一心为公”的“共产主义者”。农民被视为社会主义理想的异端，所谓“教育“农民”，就是训斥农民、管制农民。在看似辉煌的“政策”光环中，农民动辄得咎，不知所措。政策被赋予“神性”，政策推行成为“政策迫害”。
政策史演变显示，企图以宏大的理想叙事来统领政策研究，是一条走不通的道路。西方有谚语说：“太想伸手摘取星星的人，常常忘记脚下的鲜花”。联想到大跃进、人民公社化引发的惨烈历史场景，这样的比喻似乎太过于诗意，也许应该说：为了采摘遥不可及的星星，意乱情迷，胡蹦乱跳，践踏了脚下的鲜花，制造了遍地狼藉,甚至头破血流。“大跃进”、“公社化”均属明证。由自称高明者根据对未来的想象去设计一套制度，强制农民顺应这套制度，过这种“理想”生活，实际上把农民当成了一种历史的工具，而不是真正以农民为核心，不是把人作为根本目的。现在，虽然大跃进失败了，人民公社瓦解了，但造成这种悲剧的未来主义政策观，依然香火缭绕，信众如云。“重走集体化道路”、“实现再一次飞跃”即为此类。
通观当代农村政策研究，著作文章汗牛充栋，但以论证、注解或歌颂为底色，罕有质疑和挑战。这种研究，不仅助长了政策失误，也是研究者的自我奴役。需要深切反思者，不仅是政界，而且有学界。作为从政者，或称党派依归，或辩称政治中立，尚可谅解。但是，作为学者文人，丧失了独立声音，沦为政策附庸，吹捧不遗余力，则有违良知。如明人顾炎武所言：“故士大夫之无耻，是谓国耻。”因为要面对权势,对学者而言, 政策研究比学术研究更考验风骨——“松柏后凋于岁寒,鸡鸣不已于风雨”。
农村改革，是农民对公社集体化的历史反叛。现在，虽然乌托邦的人民公社和集体化已经在政策上被否定，但是，政治思想清算并没有完成。从这个角度讲，农村改革还在半路上。当前诸多政策研究，依然笼罩着乌托邦色彩。集体经济仍然是农村政策焦点议题，有说法称将来还会走向集体经济，甚至醉心于解读集体经济再次“飞跃”。现在的问题是，曾经的“飞跃”成功了吗？公社集体经营退回到家庭经营，这是飞跃还是复归常态？已经有的集体经济已经失败了，新的集体经济怎样才能成功，并没有找到可行路径。在这种情况下，如何对待集体经济，需要谨慎，否则重蹈覆辙。历史没有剧本，也不需要导演，历史的浩荡脚步，已经无情地嘲笑了那些试图为历史编写剧本或充当导演的人。 [i] [美] 小尤金·约瑟夫·迪昂著：《美国人为什么恨政治》，上海人民出版社 2011年4月第一版，第262页。
[ii] 国家农业委员会办公厅编：《农业集体化重要文件汇编》（下册），中共中央党校出版社1981年10月版，第112页。
五，政策研究与“调查”
研究政策当然需要调查，但是，调查能决定政策质量吗？历史经验显示，对政策制定者来说，调查似乎没那么重要。
翻检农村政策史，若论调查的深入程度，文革期间称得上最为“深入”。那些年，政府农村工作机关有所谓“三三制”（1/3人员在机关办公，1/3在农村“蹲点”，1/3在农村“跑面”）；基层干部则有“一二三制”（县级干部到农村参加劳动100天，公社干部200天、大队干部300天）。这个“一二三制”由大寨经验而来，被中央确立为大寨县六条标准之一，正式进入学大寨的验收考核。身兼昔阳县委书记的副总理陈永贵本身就是农民，经常参加农业劳动；当时的农林部长沙风，每年都到农村蹲点，有时在农民家里住一个多月；其他级别干部，更不在话下。可以说，这个时期各级官员在生活上对农民、农村最为亲近，但是，这个时期的政策却严重脱离农民，甚至与农民为敌。
究其原因，道理似乎简单。那些住在村里的大小官员，虽然无不亲眼目睹、亲身感受了农民对公社体制的不满和消极，但是，他们的调研被一个根本理念所统帅，就是坚持“党的基本路线”，就是“社会主义和资本主义两条道路的斗争”、“阶级斗争为纲”。有了这种最高纲领和基本理念，政府官员无论如何深入农村，无论在农民家里住多少天，即便与农民在一个炕上睡觉，在一个锅里吃饭，也从来不怀疑问题出在人民公社体制上、集体化政策上，而怀疑问题出在广大农民身上。这些驻村干部经常讨论农村发展缓慢的问题在哪里，但是讨论来讨论去，最后把问题归结为阶级敌人的破坏，归结为农民要走资本主义道路。因此，这些干部回到机关的调研报告，无不强调“阶级斗争”，强调“防止资本主义复辟”，强调“继续革命”理论。在这种政治情形下，在这种纲领和理论的统领之下，农村调查虽多，对政策改进无济于事。
与文革时期相比，改革年代的农村调查不算深入。以万里来说，他作为中央领导分管农村工作，虽然有时到农村，但并没有住在村里。调任中央之前，万里作为安徽省委第一书记，有时不经地方官员陪同直接进村访问，但是，他没有像文革前副总理谭震林那样化名住在村里，更没有像陈永贵那样与农民一起劳动，像农民那样生活，甚至也没有在农民家里吃过饭。1979年4月，万里在主持省委常委会决定在肥西县山南公社试验包产到户之后，第一次来到试验的大队，在会计家里与部分村民、干部座谈，座谈从早上九点到下午三点，中间村干部要为他准备午饭，他拒绝了，座谈结束后赶回了合肥。杜润生经常进村入户调查，但他没有像文革期间农林部长沙风那样，住到农户家里，搞所谓“同吃、同住、同劳动”。按照学大寨标准，万里、杜润生的调查是很不深入的，但是，这个时期是政策最受农民拥护、农村发展最好的时期。
由此可见，对主政者来讲，有多少调查似乎不那么重要，或者说，深入调查与好的政策制定并不具有必然联系。在我看来，起决定性作用的主要是两个条件。其一，政策理念的开放性，是否能够真正尊重农民、尊重基层、尊重现实。如果主政者一方面大权在握，另一方面思想冥顽不化，那么，再多调查也无济于事。其二，政策过程的开放性，这种开放性的政策过程是否有制度化保证。如果政策过程开放透明，各种利益相关者、各种意见声音都有充分表达的政治空间，公众参与政策制定的权力得到充分保证，即便主政者并不下很大功夫下基层调查，也可能制定出好政策。如果没有开放的政治空间，一个人说了算，政策理念固执一端，油盐不进，则无论调查多么深入，也难以制定出好政策。
（2024年6月）
