2016，决策层最需要智库研究哪些问题？
国家最高官方智库负责人解读八大热点
2016年2月25日，为期两天的2016年全国政策咨询工作会议在上海召开。来自国务院发展研究中心以及全国各省、自治区、直辖市、省会城市、计划单列市政府政策研究机构，中央和国家机关有关部门的300多位专家汇聚一堂，分析当前我国经济社会发展和全面深化改革面临的形势和任务，总结交流2015年政策咨询工作，探讨2016年如何提高政策咨询质量与水平。
在国务院发展研究中心主任李伟的主旨报告中，明确点出了2016年政策咨询工作需要重点关注和深入研究的八大问题，并对其作出阐析与提示。光明智库第一时间传递信息，与智库同仁共享——2016年政策咨询工作重点研究议题
国务院发展研究中心主任 李伟
内容提要：
（一）关于宏观经济及推进供给侧结构性改革
（二）关于2016年的国际经济走势
（三）关于化解过剩产能的问题
（四）关于当前我国金融领域的主要风险
（五）关于房地产“去库存”及化解潜在风险
（六）关于发挥好社会政策的托底作用
（七）关于构建竞争力导向的农业政策体系
（八）关于把创新作为培育新增长动力的根本途径
（一）关于宏观经济及推进供给侧结构性改革
我国经济增速自2012年以来持续波动下行，经济运行呈现出不同以往的新特点，一些重大的转折性变化已经出现或进一步得到确认。
从需求看，2013年城镇户均住宅超过1套，新开工房屋面积、住房销售面积均在2013年出现峰值，2015年房屋施工面积和开发投资的增速都接近于零。2014年千人汽车拥有量超过100辆，进入国际经验显示的汽车增长减速阶段，汽车消费增速乏力。2015年固定资产投资增速新世纪以来首次低于社会消费品零售增速。
从供给看，我国15-59岁劳动年龄人口2012年达到峰值，按照国际上通用15-64岁标准，也在2014年达到峰值。2015年全国发电量出现1978年以来首次零增长，水泥产量出现1990年以来的首次负增长；钢铁产量出现2000年以来首次下降。从产业结构看，2012年第三产业占比第一次超过第二产业，2015年第一次超过50%，服务业已经成为经济增长的第一动力。2015年消费对经济增长的贡献率达到66.4%。投资、出口和工业驱动增长的模式渐行渐远，而依靠服务和消费增长支撑的模式越来越近。但由服务业生产率增长总体低于制造业的规律决定，经济减速不可避免，产业转型升级势在必行。
要看清当前宏观经济形势，必须把握我国经济发展的主要矛盾。我国当前经济的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡，而矛盾的主要方面在供给侧，主要表现为供给不能适应需求的重大变化而做出及时调整。
正是在这样的背景下，中央提出了供给侧结构性改革。就我国当前而言，供给侧结构性改革至少应该分为四个层次理解——第一层次是阻碍供给调整的体制机制问题，这是我们通常讲的改革的内容；第二层次是政策调整；第三层次是产业转型升级；第四层次是产品创新与质量提升。
通俗讲，供给侧结构性改革，就是要通过着力推动供给侧的体制机制改革和政策调整，促进产业转型升级和产品创新提质，增强供给对需求变动的适应性和灵活性。当然，供给侧结构性改革包括的内容十分丰富，今年的重点是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，既包括体制机制改革内容，也包括很多政策调整内容。
2016年，我国经济处在转型再平衡的关键期，预计投资增速将继续下行，并进入个位数增长时代；出口在保持市场份额不下降的同时，有望出现微幅正增长；消费有望保持基本稳定，增速继续超过投资。同时，仍面临工业通缩、企业效益下滑、资本外流、债务违约增加、潜在失业风险增大等突出挑战。总体看，若能紧紧抓住经济运行的主要矛盾，在保持总需求适度扩张的同时，着力推进供给侧结构性改革，今年仍有条件争取6.5%以上的增长，努力实现“十三五”的良好开局。
（二）关于2016年的国际经济走势
2015年，国际发达经济体总体继续好转，而新兴和发展中经济体持续减速。据国际货币基金组织初步统计，2015年前者的增速从上年的1.8%提高到2%，为连续第二年提高，而后者则从4.4%下降到4%，为连续第五年减速。受此影响，预计全球经济增速从2014年的3.3%下降到2015年的3.1%。按实际贸易量统计，2015年发达经济体的进口增速从2014年的3.4%提高到3.8%，发展中国家则从2014年的4.5%下滑到1.5%。在跨境投资方面同样出现两极分化。发达国家吸收的外资同比增长90%[1]，而发展中国家仅增长5%。
在这样的外部环境之下，中国外贸出口也下降了1.8%，但在22个主要出口国当中，降幅是最小的，这意味着中国的国际市场份额进一步提高。在利用外资方面，中国2015年实际利用外资额达到1260亿美元，同比增长5.6%，增速比2014年的1.7%有明显提升。特别值得一提的是，制造业的利用外资金额在连续三年下降之后，2015年只微跌1%。此外，研发领域利用外资额同比增长40%，创出45亿美元的历史新高。这些情况充分表明，中国商品在总体上仍然具有很强的国际竞争力，中国经济的发展前景仍然被国际投资者看好。
展望2016年，全球经济发展的风险增高，变数加大。美元升值导致的资本外流和油价低迷导致的出口收入下降，可能对包括中国在内的新兴经济体形成双重打击，拖累全球经济。本币贬值预期加强会引发资产抛售潮，冲击国内金融市场，还会加重国内企业的外债偿债负担，引发企业破产潮，从而诱发金融及经济危机，甚至引爆地缘政治冲突。这种风险在今年年初已经有所显现，比如，沙特阿拉伯已经迫于财政压力而大幅削减国内价格补贴，其本币盯住美元的固定汇率也摇摇欲坠。而沙特和伊朗之所以断交，除了逊尼派与什叶派穆斯林的传统对立外，深层次原因则是急于通过出口摆脱经济困难的两个产油国对国际市场份额的激烈争夺。在新兴经济体当中，作为全球第二大经济体的中国，去年的资本外流金额估计超过5000亿美元，国内股票市场也出现了巨幅震荡。2016年我国要把握好资本账户开放的节奏，实现人民币汇率的有序调整，稳定投资者对中国经济的信心，这有助于稳定我国宏观经济基本面。
今年全球经济面临的另一个主要风险是,美国和欧盟的经济复苏可能都不够稳固。美国去年前三季度的经济增长逐步减速，同比分别增长2.9%、2.7%和2.2%，制造业于去年11月陷入收缩，结束了持续三年的扩张期，房地产市场也有降温迹象，2015年11月现房销售量同比下降3.8%，为14个月以来首次下跌。从需求角度看，11月个人消费支出同比增速为2.5%，创16个月以来新低。
欧洲经济在2015年表现相对稳定，但法国、西班牙、意大利、希腊等国的公共债务比例仍在上升，而难民危机引起的社会动荡又为其经济复苏增添了新的变数，希腊可能因此而再度面临被迫退出欧盟的局面。
[1]引自联合国贸发会议2016年1月20日发布的《全球投资趋势监测报告》。
（三）关于化解过剩产能的问题
去年年底的中央政治局会议和中央经济工作会议把“去产能”作为2016年五大任务之一。最近，国务院研究出台关于钢铁和煤炭业化解过剩产能促进脱困发展的意见，提出了不少化解产能的政策措施，但是，还有许多问题值得深入研究。
一是什么是“管用的”的退出政策。产能过剩行业中的企业要退出，就涉及到人员安置和资产损失及债务的问题。民营企业的人员安置还好办一些，企业破产了，职工会自找出路，但国有企业还有身份的问题，不少职工宁愿少拿一些钱，也要保留身份，也要留在企业里面，减员很难。企业退出大量的债务损失要由谁来承担？如何让银行有积极性核销债务？政府要不要承担一部分债务损失？等等，都需要进一步深入研究。
二是化解产能过剩的目标问题。化解过剩产能的一项基础性工作是比较准确地判断经济发展趋势，分析市场需求变化。比如，2015年全国粗钢产量8.04亿吨，产能11.3亿吨，出口约1亿吨，国内需求也就是7亿吨左右。如果按照80%的比较理想的产能利用率，合理的产能应在10亿吨左右，也就是要化解1.3亿吨左右的产能。但是，如果钢铁国内需求再下降，或者出口不能维持1亿吨的规模，那化解的任务可能就不止这么多。再看煤炭的需求，这几年变化非常大，2013年全国原煤产量是39.74亿吨，2015年是36.85亿吨，2年时间减少了近3亿吨。另外我们还要看到2013年全国进口了煤炭3.27亿吨，而2015年只进口了2.04亿吨，所以，实际上国内的需求下降了4.2亿吨，占2013年煤炭产量的10%以上，这个幅度是相当大的。因此，“十三五”期间煤炭需求量、钢铁需求量的变化趋势，对判断化解过剩产能的目标至关重要。
三是哪些行业的产能过剩需要政府推动，哪些行业可以依靠市场化解。现在产能过剩的行业很多，钢铁、水泥、石化、电解铝、煤炭、船舶、汽车、平板玻璃等等，如果都靠政府亲力亲为，既不必要，也不可能。我们也看到有些行业依靠市场就基本解决了产能过剩问题。比如光伏和造船行业，并没有出现大的问题。相比之下，这两年钢铁、水泥、煤炭等行业的产能过剩越来越严重。所以，要仔细分析不同产能过剩行业的特征，看看哪些行业应该由政府参与化解产能，哪些行业可以主要依靠市场的力量，采取精准有效的措施化解产能过剩。
（四）关于当前我国金融领域的主要风险
当前金融领域值得关注的风险主要集中在以下几个方面：
一是银行体系风险压力巨大。实体经济杠杆率仍在大幅上升，初步估算，2015年末非金融部门杠杆率达到221%，其中非金融企业杠杆率（不含地方融资平台）达到122%，比2014年上升了14个百分点，升幅创下历史新高。企业杠杆率持续快速上升但经营效益仍在下滑，部分企业只能依靠“借新还旧”甚至“借新还息”维持经营。商业银行资产质量持续恶化，截至2015年三季度，商业银行不良贷款余额1.19万亿，已连续16个季度反弹；不良贷款率1.59%，连续9个季度反弹。部分中小金融机构尤其是农信社信贷风险突出，一些农信社已严重资不抵债。今明两年，随着“去杠杆”“去产能” “去库存”的推进，商业银行经营环境将更加严峻，风险有可能集中暴露。
二是外汇市场和跨境资金流动风险不容小觑。受国内经济下行压力较大、美元进入加息周期等因素影响，人民币汇率贬值预期增加，经济主体持汇、囤汇和外币负债去杠杆化意愿增强，资本流出压力上升。2015年末，人民币对美元市场汇率累计下跌4.5%，外汇储备比上一年减少5127亿美元，是自1992年以来外汇储备首次出现年度缩水。今年影响人民币汇率波动和资本流出的因素依然存在：一方面，中美经济周期不同步可能导致资本继续回流美国；另一方面，境内主体资产全球化配置趋势也越发明显，企业海外投资步伐加快也将加大资本流出压力。
三是民间金融风险快速上升。近几年快速发展起来的各类理财公司、P2P网络借贷平台等有组织的民间金融，由于经营不规范、监管职责不清等原因，在经济持续下行压力下，违约风险陆续暴露。尤其是P2P网络借贷平台“卷款跑路”风险频发。据不完全统计，2015年出现问题的P2P网贷平台约898家，其中发生跑路的比重为55%，出现提现困难的比重为29%。一些第三方支付机构也出现挪用客户备付金、跨界经营等风险隐患。民间金融涉众性强、地域范围广、风险积聚快，极易引发社会稳定风险，同时也加大了向正规金融体系传导的可能性。
四是跨市场、跨行业的交叉风险是风险防范中的难点。随着金融综合化经营不断推进以及金融市场联系日益紧密，风险极易在不同市场、行业以及机构间传递，引发连锁反应和叠加冲击。例如外汇市场波动可能加速资本外流，引发境内股市、债市震荡，而股市、债市震荡又可能进一步加剧汇市波动和资本流出，从而形成“负反馈效应”，放大市场风险。又如目前各类金融机构推出的交叉性理财产品和同业业务，横跨多个金融行业和金融市场，一旦某个环节发生风险，也极易引发交叉性风险传递。交叉性风险隐蔽性强、传染性快，现行分业监管体制很难及时识别和应对，风险隐患较大。
（五）关于房地产“去库存”及化解潜在风险
我国商品房库存主要由三部分构成，即：现有商品房待售面积（已建成待售面积）、在建未售面积（已施工未建成面积）以及已出让土地开发后可能形成的供应面积。截至2015年12月，全国商品房待售面积71853万平方米，房屋施工面积735693万平方米[1]，如果按照2015年的销售速度，这两部分库存加在一起约需5年9个月才能消化，比去库存周期的历史均值拉长了35%。再加上已出让的35424万平方米土地，如果按照平均2.37的容积率进行开发，未来1-2年内又会形成83955万平方米的房屋供应量。可见，我国房地产“去库存”任务相当艰巨。
在总体压力很大的情况下，三四线城市“去库存”压力更为明显。到2015年12月底，按照2015年的销售速度，一线城市商品房“去库存”周期约为2年7个月，二线城市约为4年5个月，三四线城市约为10年8个月。而目前三四线城市住房销售量约占全国总量的40%，未来几年内，三四线城市将是全国“去库存”的重点区域。由于三四线城市产业聚集度不高，人口多为净流出，因此，去库存的难度也更大。还应注意的是，在商品房库存结构中，除住宅之外，商业营业用房和办公楼的库存也占较大比重。
在去库存压力和难度持续加大的情况下，必须高度关注两大问题和风险隐患：
一是2016年房地产开发投资同比增幅很可能会出现“负增长”。2015年，在市场销售明显回暖的情况下，全国房地产开发投资同比仅增长1%。2016年，在着力“去库存”的情况下，除一线城市和少数二线城市外，绝大多数城市的房地产开发投资同比增幅会继续回落，很可能出现负增长。这将拖累固定资产投资增速，进而影响整个经济增长速度。根据测算，我国房地产（包括建筑业）产出每下降10个百分点，会拉低GDP一个百分点。如果再考虑上下游产业的间接联动效应，产出每下降10个百分点，很可能会使GDP降低2个百分点左右， 2016年“稳增长”的压力进一步增大。
二是要防止房地产开发投资负增长和去库存压力加大，导致金融风险和地方债务风险增大。房地产开发企业在去库存过程中，如果销售不畅、经营收益下降，融资能力不足，很容易出现资金链断裂。必须防止由此引发的局部金融风险。另外，一些地方政府房地产收益下降，土地出让困难且出让价格下滑，将使地方财政出现困难，偿债能力降低。
[1] 引自国家统计局发布的《2015年全国房地产开发投资和销售情况》。
（六）关于发挥好社会政策的托底作用
一是要注重研究就业风险防范问题。我国经济总量已经很大，服务业及一些新兴产业发展迅速，加上劳动年龄人口数量开始下降，经济增速适度下行，全国范围内就业总量矛盾也不会太突出。但需要注意的是，受结构调整、去产能等因素影响，部分地区、部分行业面临较大的失业压力。因此，要加强就业监测与分析，为就业政策调整完善提供依据。同时，针对局部区域、行业的风险，做好包括破产关闭企业员工相关权益保护、就业困难人群再就业安置以及基本生活保障等预案和政策储备。
二是要注重研究社会保障体系改革完善问题。我国社会保障体系建设成效很大，基本实现了制度上对各类人群的全覆盖。目前的主要问题是部分项目的保障水平不高，群体间待遇差距大且转移接续仍存在障碍。同时，受快速老龄化等多方面因素影响，养老、医疗等基金收支不平衡压力逐渐加大。未来一个时期，要进一步强化城乡低保为核心的社会保护体系，确保低收入群体的基本生活安全，注重精准扶贫。要加快推进养老、医疗等领域的制度整合，完善管理，更好发挥社会保障制度促进公平的功能。针对养老、医疗领域的收支不平衡压力，要通过逐步提高统筹层级、完善精算平衡和待遇调整机制、开源和节流并举等综合措施，积极、稳妥地予以解决。在社会保障制度改革方面，五中全会《建议》已经提出了明确的思路，但很多具体的方式方法仍需要认真研究。
三是针对快速城镇化，加强公共服务体系改革研究。受户籍制度特别是依附于户籍制度的公共服务体制和社会保障制度的影响，我国城镇化存在不彻底及由此导致的城市内“二元结构”问题，对经济和社会发展的影响非常突出，必须加快解决。最关键的是要改革公共服务体制，保障流动人口享有同等的基本公共服务和社会保障权益，让他们在城镇安家落户，实现以人为核心的新型城镇化。公共服务体制改革涉及的内容、政策非常多，不同类型城市也需要采取差别化政策，要全面深化相关领域的研究。
四是加强养老服务体系建设研究。伴随着老龄化加速，我国的养老服务压力与日俱增，必须加快建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。这是一项复杂的系统工程，需要建立多元支持系统，需要政府、社会、家庭和市场力量的有效协作，也需要各种政策的配套。
（七）关于构建竞争力导向的农业政策体系
通过结构性改革提高农业竞争力，促进农业尽快从拼投入、拼资源、拼环境式增长，转向以提升质量和效率为中心的集约高效式发展，是“十三五”乃至今后更长时期我国农业现代化建设的重大课题。为此，需要深入反思我国长期实行的增产导向的农业政策体系，充分借鉴与我国具有相同农业资源禀赋的国家在工业化城镇化进程中农业政策转型的经验教训，尽快构建符合我国发展阶段和国际贸易规则、以提高竞争力为导向的农业政策体系。
以农业政策转型引领农业发展方式转变，需要找准关键环节进行深入研究。
一是如何提升我国农业的基础竞争力。经营规模小、劳动生产率低导致基础竞争力差，是我国农业的软肋。尽管人多地少的资源禀赋决定了我国农业不可能像新大陆国家那样发展大农场，但在发展多种形式的适度规模经营上还是要有紧迫感。有序推进农地流转集中，培育新型农业经营主体和新型农业社会化服务体系，促进农业科技进步，提高农业劳动生产率，控制农业生产成本上涨速度，需要有新的政策手段。
二是如何提升我国农业的非价格竞争力。推进农业绿色发展，挖掘农业的多种功能，为农业发展注入文化元素，促进生态农业、休闲农业、农夫集市、地产地销、社区支持、“互联网+”等新产业、新业态发展，是小规模农业提高竞争力的必由之路。实施食品安全战略，加快健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系，有利于增强消费者购买国产农产品的信心。在这些方面，需要发出新的政策信号。
三是如何提升我国农业的供应链竞争力。“提篮小卖”难以抗衡跨国巨头。重构我国农业产业链和价值链，培育带动能力强、品牌影响力大、市场占有率高的大型农业龙头企业，完善利益联结机制，促进农村一二三产业融合发展，是摆在我们面前的新任务，需要加强政策引导。
四是如何提升我国农业的政策竞争力。农业的竞争，在相当程度上是国家财力和农业支持保护政策的竞争。改革农产品托市和财政补贴等国内支持政策，灵活运用关税、配额、检验检疫、贸易救济等措施，在利用全球农业资源满足国内需求与维护国内农民利益之间寻找平衡点，将对我国农业政策的调整完善提出新挑战新要求。
（八）关于把创新作为培育新增长动力的根本途径
第一，要全面客观地认识创新发展，增强改革的定力和信心。鼓励创新创业不是短期刺激政策，而是着眼于长远发展的战略举措，必须扎扎实实从最根本的体制机制问题入手，我们要对创新发展保持耐心，坚定信心。创新发展要兼顾新兴产业发展和传统产业优化升级，重塑制造大国的竞争新优势。
第二，实现创新发展要有新理念、新政策。政府支持新兴产业发展，鼓励创新创业要多抓基础、搞好环境、做好服务，多采取普惠性措施，少直接干预。要避免采取铺摊子、上项目、高额补贴、挑选赢家等早被证明是低效和扭曲的政策。要防止以创新发展之名，行盲目投资之实，继而形成新的经济风险。要积极探索创新发展的模式和政策，及时总结推广地方和部门的好经验，在全国更大范围内收获改革和创新的红利。
第三，要夯实创新发展的根基。我们与发达国家的差距不仅体现在前沿技术领域，更体现在基础研究、工业技术基础、产品质量、企业管理和职业技能等基础层面。这些基础问题是日本和德国等发达国家在工业化中期之前就已经解决了的。基础不牢，地动山摇。我们必须对加强基础研究、提升工业技术基础、强化技能人才培养，提高产品质量等基础性工作予以高度重视。
第四，要抓住创新环境方面的关键问题，集中精力，重点突破。完善创新体系是一项系统工程，但其中也有一些关键的牛鼻子问题。深化科研经费和科研管理制度改革、加强成果转化和技术转移的平台和机制建设、强化知识产权保护、加快推进多层次资本市场和社会信用体系建设等是对创新影响最大的几个方面。对牛鼻子问题应该率先突破，让创新环境在较短时期内有明显改观。
第五，要着力提升企业创新能力。首先，有效发挥政策对企业创新的引导和推动作用。政府可通过科技、税收、财政等政策，引导企业在逆境中主动谋变，在变革中捕捉机遇。其次，加快构建企业创新机制。要探索国有资本在创新中发挥作用的途径和方式。企业家精神是企业创新的动力源泉，在当前如何进一步激发企业家创新精神，让其安心经营，敢于创新，这需要在加强产权保护、法治建设、培育契约精神等多个方面进一步改进我们的工作。第三，关于中小企业发展。需要研究支持中小企业“三去一降一补”的具体措施，支持中小企业深度参与供给侧结构性改革，促其提升品质、塑造品牌。第四，结合供给侧改革和需求升级，实施一批重大的创新升级工程。比如，利用信息和网络技术，对铁路、公路、航运等领域进行全面地智能化改造，这既有市场需求，也可拉动投资和创新。除此之外，还可考虑在社会领域、城镇建设、“一带一路”等方面实施一批创新升级工程，对接供需两侧，使之成为拉动经济增长的新引擎。
（来源：光明日报《智库》周刊，2016年2月25日）
