吴田：中国社会科学院中国社会科学评价中心助理研究员，管理学博士
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引用格式：吴田. 美国智库影响政策议程设立的多源流模型设计与应用[J]. 智库理论与实践，2016，1(5)：28-35.
01摘要[目的/意义]智库的一个最主要目标便是影响公共政策，因此智库究竟对公共政策具有怎样的影响这一问题值得深思。[方法/过程]本文选择采用政策过程的视角，且主要关注过程的前端，以美国智库为例来分析智库对公共政策的影响。借鉴公共政策分析的经典“ 多源流” 框架，本文提出了智库基于问题源流、政策源流和政治源流的影响机制模型。并结合美国3类代表性智库的实际案例，就智库在此模型中的定位和影响方式进行了深入地分析和讨论。[结果/结论] 智库对公共政策议程设定的影响举足轻重，在这一过程中智库主要借助媒体宣传和公共舆论来影响问题源流，借助自身的研究能力和声誉影响来引导政策源流，借助与核心部门的人员交流来影响政治源流，并且不同类型智库侧重的方面不同。多源流的影响机制模型为智库影响公共政策这一问题在政策过程前端的探讨提供了理论框架，基于美国智库的案例分析也为中国推动新型智库建设提供了借鉴。文章全文（下）
1 “多源流模型”的建立
2 基于“多源流模型”的影响方式分析
2.1 对“问题源流”的影响
2.2 对“政策源流”的影响
2.3 对“政治源流”的影响
3 不同类型的智库在“多源流模型”中的定位
3.1 美国智库的分类
美国的智库在规模、资金来源、结构和研究领域方面都有很大的差别，因此分类的方式和角度也是多种多样。例如基于其隶属关系、基于其组织结构、基于其政策和哲学倾向等。本文选取的是美国著名智库“外交政策研究所”的研究员詹姆斯· 麦甘（James G. McGann） 的分类方式，将智库分为学术型、合同型和倡导型3 种。而这3 种类型的智库恰好又可以对应到美国智库发展的不同阶段。学术型智库大致可以对应到20 世纪初，即美国进步时代产生的第1 代智库。这一时期美国处在高速发展和转型的阶段，各种社会矛盾和问题凸显，政府需要专家学者来出谋划策。基于此，这一时期的智库主要是以政策研究机构的身份而存在。第2 类智库可以对应到二战结束到20 世纪60 年代兴起的一批政府合同型智库。美国为了保持在美苏争霸中的霸主地位，需要专业工程师和学者提供思想支持和技术保障。因此这一时期出现的智库研究多集中在军工领域。第3 代智库主要出现在20 世纪70 到80 年代，这一时期的国际形势发展使得智库具有浓厚的意识形态色彩，因此被称为倡导型智库。接下来，我们就3 类智库的特点和典型代表进行具体地探讨。
学术型智库又被形象地称为没有学生的大学，比较有代表性的有1927 年成立的布鲁金斯学会，1919 年成立的胡佛战争、革命与和平研究所（The Hoover Institution on War, Revolution, and Peace）。这类智库的研究人员学术水平很高，资金主要来自于基金会、企业和个人的捐赠。他们致力于把科学的知识运用于研究和解决广泛的公共政策问题，研究具有很强的独立性和客观性。因此他们追求的目标和使命并非是直接地影响政策制定，而更多是生产出优质的研究成果。
合同型智库与政府之间主要是一种委托代理关系，典型代表是1948 年成立的兰德公司（RAND Cooperation），1968 年成立的城市研究所（Urban Institute）。政府会根据需求与智库签订研究合同，研究结果会以报告的形式直接向政府提交，而很少公之于众。出于与政府的特殊关系，合同型智库的研究经费多来自于政府，但是这并不影响其研究成果的客观和科学，因为其职责便在于为政府提供高质量的、能够直接解决现实紧迫问题的方案报告。
倡导型智库与前两类存在较大的差异，它们多具有鲜明的党派和政策倾向，比较有代表性的如成立于1973 年的传统基金会（Heritage Foundation）， 成立于1977 年的美国企业研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research）。其资金大多来自利益相关的大企业、大财团。并且它们研究的目的主要不在于研究政策本身，而在于推销政治主张，赢得当下政策辩论，进而帮助自己支持的政党获得相应的政治结果。因此这一类智库研究的客观性是值得怀疑的。
3.2 三类智库在“多源流模型”中的定位分析
接下来将分别选取3类智库中最具代表性的布鲁金斯学会、兰德公司和传统基金会为例，进一步分析这3类智库在本文的多源流模型中的具体定位。首先对3家智库的基本情况进行简要介绍，如表1所示。在美国，智库的规模都不太大，100 人左右便可以被称为大型智库，因此仅从人数来看，这3 家智库的规模都绝对引人注目；此外，3家智库的研究领域也都是综合性和多元性的，研究的种类齐全。其中布鲁金斯学会相对更加侧重于政策领域，兰德更侧重于军事和科技领域，而传统基金会近年来更侧重于政治、经济等基础领域，以及紧迫性的政策研究。
接下来结合上文对每一类智库特点的探讨，基本可以将其在“多源流模型”中的着力点归纳如下：
如表2所示，智库在政策源流中的着眼点是让自己的政策方案得到权力核心的重视和认可，但学术型智库通常首先关注的是研究成果的科学性和客观性，这样的报告在质量上可以得到绝对保障，但不见得会在短期内快速吸引政策制定者的眼球；但其长期的影响力不容小觑。而问题源流中的重点是如何让某些问题的能见度更高，进而能将问题发展为议题，但对合同型智库而言，根本不存在这样的顾虑，因为他们研究的主题本身已经是核心层最为关注的方面。而政治源流对于智库而言主要是与权力核心人员的内部交换，倡导型智库本身与其支持党派的密切关系就是另外2种智库无法相比的，其智库成员甚至与政府官员有着亲密的私人关系。
3.3 具体案例分析
3.3.1 布鲁金斯学会
布鲁金斯学会是美国历史上第1个现代意义上的智库，总部在华盛顿特区。是美国最早对公共政策进行研究的非营利机构。结合表2中对3类智库在模型中的定位，本文对布鲁金斯学会的分析主要侧重于问题和政治源流，而与智库本身质量和水平息息相关的政策源流将较少涉及，并非是说学会对这一方面不重视，而应当说其研究能力和质量早已融入到其血脉中，成为享誉全球的基石所在。在其官网的介绍中，“高质量”“独立性”和“影响力”被放在最为显眼的地方。学会凭借其声誉便可以不断地吸引全球的优秀人才加盟其中，为其效力。并且正如前文提到的，短期内影响政策并不是其首要追求目标。
在影响“问题源流”方面：首先，布鲁金斯学会的学者一直在美国主流媒体保持较高的出镜率。在海湾战争期间，学会的学者1个月内在美国晚间电视节目中露面多达14次。在媒体的引用率方面，学会也一直高居榜首，偶尔会滑落到第2位。而随着科技的发展，尤其是移动智能的发展，手机已经变成人们进行信息获取的主要工具，布鲁金斯学会为此也分别发行了能够在苹果IOS，黑莓OS，安卓和塞班四大操作系统上运行的应用程序。第二，在发行出版物方面，学会每年会出版50 本左右的新书，而在定期出版的刊物方面，《布鲁金斯评论》（季刊）、《布鲁金斯论文集》《布鲁金斯公报》（季刊）已经成为美国智库舆论刊物的代表。与此同时，官方网站、Facebook、Twitter的公众号上也会定期发布和更新中心的研究成果。第三，在举办公开论坛和会议方面，中心每年会在全球各地召开上百次研讨会，从而带动舆论的传播和中心成果的宣传。
在影响“政治源流”方面：近100 年的历史中，一直坚持无党派和思想独立的布鲁金斯学会在历届美国政权的更替和顺利交接中都发挥着重要的作用。在“旋转门”方面，仅就美国现任总统奥巴马而言，便有32 位中心的学者进入其执政团队中，其中最有名的无外乎是上任美国驻联合国大使，现任总统国家安全事务助理苏珊·赖斯（SusanRice）。
3.3.2 兰德公司
RAND，全称是“研究与开发公司”（Research and Development Corporation）， 总部设在加利福尼亚的圣莫妮卡。其发端于1946 年的旨在推动美国军方、政府情报部门、产业界和大学之间的联系而产生的“兰德计划”。鉴于兰德公司的研究大多是直接来自于美国政府和军方的委托，并不需要对问题选择和舆论引导投入太多精力，而更多地是致力于如何产出高质量的研究成果，因此本文在对兰德的分析中会更加侧重于其研究和管理特色。
在影响“政策源流”方面：在这一方面智库发挥影响力的重点就是尽可能地使自身的方案在保证客观、独立、高质量的同时，具有价值上的可接受性和技术上的可行性。对此，兰德公司一直有一套严格的研究标准，涵盖了研究问题、目的、方法、数据、假设、政策建议等方方面面，并且明确规定所采用的表述语言要在准确的同时尽可能地通俗易懂，研究成果要引人注目且具有实用价值。这些都是保证研究方案脱颖而出的重要方面。与此同时，兰德对于自己的研究项目还具有严格的内部质量审查机制，并且为保证客观公正性，审查人员都是没有参加该项目的“局外人”。
在具体的研究开展中，兰德非常注重多学科的交叉与合作研究，兰德公司的成员背景多元，经验丰富，并且60% 以上的研究人员都拥有博士学位。针对同一个课题，兰德会依托于不同领域专家学者的学科特点制定出多种解决方案，发挥其互补优势。此外，兰德公司还关注教育与科研的结合，拥有自己的研究生院，学员可以以实习生的身份参与公司的研究项目，为公司注入年轻的血液。
在影响“政治源流”方面：基于课题的委托和经费的支持，兰德公司一直与美国军方和政府保持着密切的合作与情报互通，与此同时，兰德也承担着为军方和政府培养和输送技术人才的任务。这也是其研究生院的部分职能所在。所以这种长期的交流往来保证了兰德公司在美国权力部门中持久的影响力。
3.3.3 传统基金会
传统基金会是美国新右翼的主要政策研究机构，总部设在华盛顿特区。基金会具有浓厚的意识形态和党派色彩，其基本论调是保守派的言论，主张小政府和不干预，捍卫传统美国价值。它是共和党的大本营，与白宫保持着密切的联系。基金会的创始人之一约瑟夫·库尔斯（Joseph Coors）便曾是里根“厨房内阁”的重要成员之一。作为倡导型智库的典型代表，传统基金会的主要目标就是推销自己的政策主张，但基于其党派色彩，基金会成员的“旋转门”机会通常发生在共和党上台阶段，在此就不再过多分析。因此，本文对传统基金会的分析将更侧重于其宣传手段和影响力。
在影响“问题源流”方面：在美国，很少有智库在媒体关系方面的投入能与传统基金会相比，其在这方面的投入通常能占到总预算开支的20% 以上，这也为其赢得了回报。作为一个成立时间晚，规模相对前两者较小的智库，传统基金会在媒体界的影响力却一直紧随布鲁金斯学会和兰德公司这两家鳌头智库，无论是被全国媒体（电视、报纸、杂志）引用的次数，还是被美国主流电视新闻援引的次数（ABC、NBC、CNN、CBS、FOX）， 基金会都位列前5，且稳居倡导型智库之首。每年基金会都会有几百人次接受采访，20 世纪90 年代还开设了政治新闻谈话节目在电视台播出。近年来，基金会也在积极运用互联网手段传播自己的主张和思想。同时基金会也巧妙地借助网络平台收集研究资料，例如他通过建立“在线统计”等技术系统，使公众可以在网上就某些热点问题自由讨论。在出版物方面，传统基金会的成果也是不胜枚举，主要的固定刊物有《政策评论》（季刊）、《国家安全记录》《今日传统》（季刊）、《情况通报》等。
在影响“政策源流”方面：作为共和党的有力支持者，传统基金会与党派领导人、国会议员、政府高层一直保持着密切的关系。其中传统基金会特别善于通过国会来推销政策主张，这也与得天独厚的地理位置有关，其总部办公地点毗邻国会山，基金会高层经常有机会与国会议员、政府官员聚餐。并且传统基金会特别善于制作及时、可信的政策简报，在合适时间递交给国会或国会工作人员的助理，以“短平快”的方式吸引决策者的注意力。
以上，通过对布鲁金斯学会、兰德公司和传统基金会3 个最具代表性的美国智库的深入分析，可以看到其对公共政策的影响方式和方面已经完全覆盖了本文在第2 部分建立的“多源流模型”中的相关内容，并且各有侧重、各有特色。
4 结论
作为智库大国，美国的智库对其公共政策的影响举足轻重，尤其是在政策过程的前端，智库对于议程设定过程中议题及备选方案的宣传和引导作用不容小觑。借助公共政策分析中经典的“多源流”理论，本文通过构建智库对于政策议程设定的影响机制模型指出：智库在这一过程中主要通过借助媒体宣传和公众舆论来影响问题源流，借助自身的研究能力和声誉影响来引导政策源流，借助与核心部门的人员交流来影响政治源流。并且基于美国智库的类型划分，选择了3类智库中的典型代表分别就其在多源流模型中的定位以及在3种源流中的影响方式进行了更加深入的剖析。值得强调的是，这3种源流其实在现实社会中必然存在着或多或少的联系，因此智库在其中发挥影响的方式和渠道势必也是相互交织的，本文的划分只是为了使分析思路更加清晰，逻辑链条更加完整。总之，智库的存在使美国公共政策在制定过程中加入了更多科学、理性的因素，多方的互动最终推动的是政策水平的提升和社会的善治，这也是中国在大力推动新型智库建设的进程中值得借鉴的地方。
（来源：智库研究，2016年12月1日）
