中央一号文件当中，有很多关于农村社会治理的论述，有的是直接论述，有的是间接论述。这个地方我讲三点。第一个，对农村社会治理相关问题的分析。第二个对于解决问题的思路，一号文件是怎么把握的。第三个，中央一号文件对问题的分析和解决思路，历年中不断变化，这个变化的趋势是什么？
对文件的理解，我也感觉到相当困难。因为它不完全是按逻辑来讲的，也不完全是按照解决问题的逻辑，它强调按照政策文本的逻辑来写。它会把对问题原因的分析，对结果的分析，对对策的分析混在一起讲，然后编在一起，编成一个框架。而且文件是一种内部的话语，它是写给中国人自己看的。有很多东西不言自明，所以就不讲。其实都是很重要的，但它不讲。另外，文件上提出的问题既要有解决的必要性，也要有解决的可行性，那么，很多的问题就不会谈到。至于哪些是必要的，哪些是可行的，不同的人看法会有很大的不同。总之理解起来特别的困难。因此我不敢说自己就读懂了，只能是谈谈学习体会。
1.中央一号文件对农村社会治理相关问题的把握
所谓对问题的分析，到底是分析问题的原因还是表象，我们就不必分了。所谓“农村社会治理”这个提法的含义其实也是含糊的，如果我们要定义它，也是很费劲的。我们就在一种大家能够理解的层面上，作为一种内部的话语，我们用这个词，不去解释它。
那么对这个问题，我觉得原来中央一号文件主要是讲了三个方面。特别是2004年以来，关于农村社会治理存在的问题，它主要讲三个方面：（1）第一个方面主要讲农民增收的问题，这是中央最关心的问题。特别是当中有个城乡居民的收入差距扩大的问题。我们说收入问题是个经济问题，它肯定首先也是一个社会治理的问题，如果这个问题不能解决的话，农村社会秩序它是不能保证的。（2）第二个方面讲农村社会事业落后。这个“落后”，它其实也是在城乡关系的比较当中来谈。特别是2004年以后几年的文件当中，对农村社会事业的落后谈得特别多。2006年对社会主义新农村建设这个命题提出来之后，对这个问题也讲得特别多。（3）第三个方面会讲社会稳定，讲精神文明建设。
以上的分析，主要是在2011年以前的时候，对于农村社会治理的相关问题的一种把握。2011年和2012年关注了比较具体的问题。到2013年开始出现了一个新的表述，就是关于农村社会结构的问题，而这个表述在2013年的时候文件里就讲了，说伴随着工业化，城镇化的深入推进，我们有很多方面出了问题。比如说农产品的成本在增加，当时供需的结构性有矛盾，农民不一定卖得掉；然后社会结构转型出现了问题，然后城乡深度融合等等；资源紧张，对外的依存度提高，等等，它多种问题都谈了。其中就谈到一个农村社会结构的变化。对于农村社会结构它是这样讲的，随着工业化、城镇化，然后人口流动，导致三化：第一就是农民的兼业化，第二就是村庄的空心化，第三就是人口老龄化。文件说这些会对社会治理带来严重的影响。
为此文件提出的对策是什么呢？就是要完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织。这个思路没有特别的新意，但毕竟是认真的提出了社会结构的问题。这一点在2014年的文件里面讲得更加突出。2014年的文件在前言中，分析当前农村社会经济发展遇到的主要矛盾时，讲了三点。工业化，信息化和城镇化快速发展，对于快速推进农业现代化的要求更为紧迫，这是第一个矛盾，即四化之间的关系。第二个矛盾就是说保障粮食等重要农产品供给，与资源的承载能力的矛盾日益尖锐。第三个矛盾就讲到了社会经济结构的深刻变化，对于创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。
它把农村社会经济结构的变化作为三大矛盾当中的一组，如此郑重地讲出来。以前都没这么讲过。这是对问题的分析，它深入到农村社会结构了。
2.中央一号文件对于农村社会治理提出的方案
对于解决问题的思路，有些东西是不言自明的。比如说农民增收，比如说社会治安，不管文件讲得多还是讲得少，这些都是十分重要的。就农村社会治理来说，第一，农民要增收，第二，社会治安要好，这两点是最基本的。我之所以判断这两点是基本的，也只能说是我自己的经验认识。文件上并没有明确这么写。大家觉得对不对，你们可以自己判断。
那么，文件中明说的有哪些？那就是文件想要强调的有哪些，比如说：
（1）对于强化党组织的领导的重视。我们总是说老大难，老大难，老大重视就不难。同时它也是希望让社会各界，包括党能够重视三农，前面文胜说了，党和政府都不重视怎么能行呢？那就要重视它。（2）讲基层民主建设。这里也包含我们理解农村社会发展的一种思路，特别是改革以后搞村民自治时候，当时我们就觉得农村问题要靠民主化，所以讲完了党之后，它就会讲基层民主，讲到党组织后就要讲村委会。特别是在税费改革前后一段时间讲得特别多，因为觉得干群矛盾跟农村不够民主有关系。（3）讲到体制机制的改革，尤其是以税费改革为中心的相关体制机制的改革，乡镇体制改革等等，讲得特别多。这个就体现一个什么呢？体现了国家与农民的关系从“取”到“予”之间这种转变。紧接下来它就会对公共事业与基础设施等问题讲得比较多，因为这里面是一个“给”什么的问题。特别是2006年提出新农村建设以后，对基础建设设施这块讲得很多。
还有就是说农村的相关改革的发展，包括基本经营制度的改革，包括基本组织制度，包括农业支持制度，包括城乡一体化的制度，等等。这些看上去好像不一定是社会治理，但其实我们应该放在一个大的框架里面来讲，这都是社会治理。体现了三农其实是一个整体（到现在我们会讲到三农问题越来越不是一个整体），所以在那个时候，文件看上去主要是在讲经济，其实它并没有忘记社会，因为社会蕴含在经济之中。
近年来，对于解决问题的思路有了一个重要的变化：就是提出来一个“社会治理创新”的问题。社会治理要搞好，要依靠社会治理创新，这个在大城市，比如在上海，听起来耳朵都起老茧子了。觉得社会治理要搞好，一定要社会治理创新，好像之间有种划等号的关系了。但是在我们中央一号文件里面以前是很少这样讲的。
中央一号文件第一次讲社会治理创新是2008年，2008年提出来要推进社会治理创新，这是第一次在农村讲社会治理创新，以前都是讲得比较传统的，党、基层民主、社会事业，稳定治安，然后精神文明建设，很传统的思路。2008年提出这个问题，很快就被中断了，因为整体的经济出了问题。所以我们看到，如果经济出了问题，社会问题只好放一边。什么时候把社会治理再次提出来？到了2013年。在十八大以后体现了新一代领导人的思路了。对社会治理创新以及对农村社会结构的关注，这实际上是新一代领导人的思路了。
3.中央一号文件对于农村社会治理问题的思路变化脉络
总体的变化脉络是什么？
第一个变化，总体上对社会治理越来越重视了。一号文件会谈到很多经济问题，经济问题主要是农业问题，农业问题主要是粮食问题。中央一号文件围绕这个东西来讲，但社会治理其实它没有忘记。以前为什么不怎么突出呢？首先是因为以前的社会，它的形态，它的转型没有像今天这么尖锐，更主要的是，以前“三农”是放在一起的，农业、农民、农村的问题三位一体的。好像解决了农业的问题，就有助于解决农民的增收问题，有助于解决农村的发展问题。但是现在我们知道了，这三个“农”应该分开讲：农民进城务工了，农业规模化了，农村也空心化了。或者在农村搞美丽乡村建设，要搞社区化，生产与生活的功能就分化了，因此三农问题不能放在一起讲。这时候就有一个单独的“农村社会治理”的问题要提出来。因此，对于农村社会治理问题的表述越来越鲜明，这是一个基本的脉络。那么这个形势的变化，它最基本的动力就是工业化和城镇化，及其带来人口流动的变化。
还有一点就是说，在这个转型中伴随的还有一个农村文化的变化，精神文明建设出现了深刻的危机，这一点在文件里面讲的并不多。以前不严重时，也讲了两句，现在很严重的时候，也就讲这么几句。写文件，大家都理解，你讲了问题后面就要讲对策；你讲了对策，后面就要能够落实，否则你讲那么多干什么呢？但这个问题的重要性其实也是不言自明的，它总体上是很重视的，都隐含在里面。这是第一个变化。
第二个变化就是农村社会治理的内涵，就是到底搞什么东西，这个内涵，重心也有变化。我觉得至少也三个阶段：
（1）第一阶段的时候它很看重要什么呢？特别是在2004年以前的时候，在税费改革以前的时候，特别是80年代，对于是农村的民主建设特别看重，因为那时候觉得农村的问题，主要是农村社会内部的问题，是内部的生产关系、权力关系、社会关系的调整问题。调整农村生产关系—承包责任制，然后发展农村民主。只要把生产关系调整好，权力关系也调整好了，农村社会就没什么大问题。所以那个时候它会更多的谈民主问题。第二个阶段，特别是到2004年以后，谈了很多公共事业的问题。那个时候大家会发现，国家给多少，这实际上严重影响了农村社会的发展，所以对公共事业谈得比较多，这是一个“多予少取放活”的问题。第三个阶段，今天，我们会把农村社会治理单独拿出来。因为我们发现社会治理，主要不是基层民主问题，当然也不主要就是农村公共事业了。现在的农村社会结构已经发生了深刻的变化，社会治理成为一个单独的问题拿出来了。
所以你就会发现，农村社会治理的内涵发生了重要的转型：从“取”到“予”，从管理到服务，从简约治理到精细治理，它的主旋律就发生变化了。
第三个变化是什么呢，它治理的方法手段在变化。刚刚老唐也讲了很多，中央会更加注重系统治理。文件讲农村的时候，总是会把县放在一起讲，它老在讲县，不限于乡村组。文件还会更加注重农村的多元共治。这个在城市总在讲，但在全国乡村原来好像都不怎么讲多元共治。现在中央一号文件里也开始在讲多元共治了。另外，文件更加注重法治化。在2015年的时候，专门有一章讲农村社会法治建设。然后它还会更加注重技术的使用，上海农村已经网格化。将来还会强调大数据治理。2016年中央文件里面专门讲要提高党管农村的领导水平，这里面专门讲到大数据。讲到第三层农业普查，然后讲了全球农业信息系统。实际上这是一个新的时代的变化了。
总之，在历年的中央一号文件力，农村社会治理这个线索可以单独拎出来，我相信中央后面对农村社会治理会高度重视。我就说那么多。
唐亚林：我补充一下。实际上万胜刚刚讲得非常有启发。我刚才这么讲，现在深入交流，我补充一点。
刚才万胜讲到的从取到予，从管理到服务，或从简约到精细，这些变化它确实发现也非常有意思的地方。就是说可能在我判断，万胜看看是不是这么表达更合适。我是强调整个治理的方法是越来越系统集成，但是你讲的一个思路又换了一种思路在做，就说什么意思呢？可能你讲的农业农村和农民，已经确实出现分离。最终是因为高流动性引发的这三者的分离，然后对人的一个控制和治理。因此人相应的治理方式也就跟上了。换句话说，今后可能出现农村的问题是农村的问题，农业的问题是农业的问题，最后是人，因为人与那两个结合程度，紧密度，决定了治理格局内容的变化，我想补充这一点。换句话说，这种情况可能完全改变了我们对乡村治理的一个判断。这种治理创新是随着农村的人的高流动性而展开的。我想补充这一点。而且如果农民结合紧密些，它又会另外一种形式，如果是以流动性多一点，又按照流动性的方式。
熊万胜：所以它各个村的形态不一样。各个村落都不一样，有差异性的。
(华东理工大学社会与公共管理学院教授，中国城乡发展研究中心主任 熊万胜 )
