中央经济工作会议是总结过去一年经验和成就、研判未来经济形势和挑战、部署下一年重点发力方向的重要会议。今年的中央经济工作会议，做出了“我国经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变，我国经济发展的机遇大于挑战”的科学判断，指出了我国经济发展需要克服的六大挑战，即有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多、国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。在此基础上，会议提出了2024年经济政策的主基调：稳中求进、以进促稳、先立后破，更加突出了积极有为的经济政策。
今年的中央经济工作会议对财政政策提出了全新要求
财政政策历来都是宏观经济政策的核心“抓手”，今年的中央经济工作会议对财政政策提出了全新的要求。首先是财政政策的总基调是“适度加力”，与去年的“加力提效”相比，增加了“适度”二字，同时强调“要用好财政政策空间”。在有效需求不足约束下，需求侧的经济政策就非常关键，短期内刺激消费、投资和出口的政策，都对财政支出提出了更高要求。财政支出资金的来源主要是税收和债务，在不增加实体经济负担的前提下，就要求通过扩大债务融资来支撑积极财政政策。在过去的这些年里，除了2020年因为疫情原因将赤字率突破到3.6%，2023年因为增发特别国债将赤字率提高到3.8%，其他年份的赤字率都维持在3%以下，有效规避了财政政策的大起大落。
适度加力的财政政策，需要2024年的赤字率适度突破3%。一是因为中国还有足够的“财政政策空间”，关于积极财政政策的一个担忧，是其可能助推价格过快上涨，这一担忧在现阶段是不成立的，11月份的CPI为-0.5%，连续10个月在0上下浮动，11月的PPI为-3%，连续14个月为负增长，这些都说明积极财政政策有利于助推价格回到正增长区间，温和的通胀更有利于经济增长。二是有利于加大宏观调控力度和改善社会预期，虽然赤字率的适度上升也不会增加大量的债务融资，但是突破3%的赤字率约束，是在向全社会传递一个积极的信号。
与此相关的一个问题，是哪一级财政更加适合来“加力”。总体上，中央财政加杠杆的优势更加明显，一是因为中央财政的信用最高，相应的融资成本更低，同时，向市场投放更多的国债，也能够繁荣金融市场；二是因为中央财政的负债比率较低，具有更大的“加力”空间。截至今年10月，国债占全部政府债务的比重为42%，低于大多数发达国家的水平，如果加上地方政府的隐性债务，国债的比重还要更低。考虑到近年来地方财政“三保”压力，中央财政可以适度加大杠杆，通过财政转移支付的方式来缓解基层财政压力，同时降低地方财政的债务风险。
在“适度加力”总基调之上，中央经济工作会议对2024年的财政政策进行了具体部署。在地方债券的使用方面，提出“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”。跟全球其他主要经济体相比，中国政府的负债率处于相对较低的水平，总体上不存在债务风险。不过，由于债务在时间和空间上的分布不均匀，部分地区存在结构性的债务风险。针对一些地区的融资平台由于流动性不足暴露出来的风险，今年7月24日召开的中央政治局会议提出了一揽子化债方案，通过财政化债和金融化债，这些地区的债务风险得到了较妥善解决。2024年，债务融资在部分地区的经济增长中依然是非常关键的，需要统筹好地方债务风险化解和稳定发展的关系，地方政府应发挥好专项债券的投资带动作用，增强专项债券资金对社会投资的撬动效应。
社会各界普遍对减税降费抱有非常高的期待，与2022年的中央经济工作会议相比，今年新增了关于减税降费的要求，提出要“落实好结构性减税降费政策”。2016年以来，中国加大了减税降费力度，切实为经营主体减轻税费负担，2016年至2021年全国新增减税降费累计超8.6万亿元。在2018-2020年期间，中国实施了力度更大的普惠性减税和实质性减税，将增值税的基准税率由17%降低至13%，同时加大了对小微企业的减税力度。这些减税降费政策使得中国的宏观税负持续下降，2022年的宏观税负（税收/GDP）为13.8%，在全球主要经济体中处于最低水平。因此，未来需要更加精准的倾向性减税降费政策，同时兼顾政策导向和财政安全。中央经济工作会议提出减税降费要“重点支持科技创新和制造业发展”，针对科技创新，财政政策需要对科创投入和科创产出实施相应的税收优惠政策，包括研发费用的加计扣除、重点行业的税收减免、科技成果转化的个税优惠等。制造业发展需要加大投资和设备更新，因此应实施与投资直接挂钩的税收激励政策，包括先进制造业增值税加计抵减、增值税留抵退税、固定资产加速折旧等。
新一轮的财税体制改革需要系统谋划、统筹推进
在历次财政改革中，体制改革一直都是“牛鼻子”，这次的中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”。现有的财税体制来源于1994年的分税制改革，分税制改革在税收制度、中央地方财政关系、征管体系等方面都进行了系统重塑，促进了国内统一大市场的初步形成。经过2002年所得税分享改革和2016年“营改增”之后，该制度也发生了系统变化：一方面，由于原有的地方税逐步转入共享税，财产税体系的推进相对较慢，地方财政缺乏主体税种，各级财政的收入来源结构高度雷同；另一方面，为了兜牢基层“三保”工作，中央财政向地方财政转移支付了大量的财政资源，同时通过创新财政资金的直达机制，推动国家财力向基层财政下沉。2024年恰好是中国分税制改革三十周年，为了应对新形势下的挑战，需要谋划新一轮的财税体制改革。
新一轮的财税体制改革须服务于多重战略目标，首先是服务于以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，全国统一大市场是构建新发展格局的必然要求，现有的地方财政收入主要来自于流动性的税基，地区之间的税收竞争阻碍了统一大市场的形成；其次是服务于宏观经济增长的新形势，在宏观经济的“三驾马车”中，消费对中国经济增长的贡献越来越大，现有财税制度“重生产、轻消费”，消费与地方财政的关联程度不足；第三是服务于数字经济时代的产业发展战略，数字经济对财税收入产生了“虹吸效应”，深刻改变了财政资源的地区分布，加剧了地区间的不平等。
新一轮的财税体制改革需要系统谋划、统筹推进。首先是构建与经济资源分布相匹配的税制结构，在财政的初次分配中，将更多财力分配给内陆地区，降低政府间转移支付的必要性，例如构建以消费端为主的流转税、提高直接税比重等等；其次是在完善税制的基础之上，进一步完善中央地方事权划分，并对中央地方的财权进行优化调整；第三是统筹推进省以下财政体制改革，提高省级财政的事权和财权，压实省级财政的兜底责任，增强地方财政可持续性。财税体制改革旨在通过顶层设计解决财政体制内的系统性难题，主要作用是进一步调动地方政府发展经济和发展财政的积极性，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
今年的中央经济工作会议在财政支出、减税降费、转移支付、财税体制等方面都进行了系统部署，这有利于加大宏观调控力度，实现“三驾马车”协同发力，统筹风险化解与稳定发展的关系，实现稳中求进、以进促稳，以高质量发展推进中国式现代化建设。
（作者系上海财经大学公共经济与管理学院院长、教授）
