以开放促发展在我国早已成为各地共识。经济新常态下，进一步深化地区开放合作意义重大，对激发区域发展内生动力、形成发展合力、提升发展质量的作用更加凸显。当前，各地推进开放合作力度加大，发展势头方兴未艾。今年上半年，我们组织开展了地区开放合作的调研，深入了解湖南与周边地区开展省际边界合作情况。本报告以湖南地区开放合作调研为基础，分析当前国内地区开放合作大势，提出进一步推动区域开放合作的对策建议。
一、湖南与周边地区省际边界合作发展情况
改革开放以来，湖南积极融入对外开放大潮，对外开放水平日益提高，与国内各大区域合作逐步加强。党的十八大后，全省推进开放合作势头更加强劲。2013年习近平总书记考察湖南，要求湖南发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势，抓住产业梯度转移和国家支持中西部地区发展的重大机遇，提高经济整体素质和竞争力。湖南认真贯彻习总书记指示，更加积极有为地对接国家开放发展战略，大力推动省际省内地区开放合作。调研中我们发现，经济新常态背景下，全省地区开放合作呈现新的特点：各地认识进一步深化，积极性普遍提高，新一轮省际边界合作的热潮正在兴起。在省委省政府领导下，各级政府围绕深化省际边界地区开放合作积极探索,目前已形成边界开放合作四面发展、齐头并进的良好局面。
1、湘南：湘粤共建开放合作试验区
湖南自古与珠三角有密切的经贸往来，当前双边合作向纵深推进。2014年9月，湘粤两省签署《关于加强湘粤合作的协议》，以湖南、广东两省经济社会全方位合作为主要内容，以郴州和韶关两市合作为重点区域，以郴州、韶关共同确定的县区、园区为合作载体，加快创建“湘粤开放合作试验区”，重点加强全面深化改革、基础设施建设、产业转型发展、南岭生态建设、片区扶贫和小康社会建设等方面合作，促进资源有效整合，优化产业空间布局，构筑区域整体优势，将湘粤开放合作试验区打造成全面深化改革先行区、基础产业设施合作示范区、跨省产业聚集区、南岭生态功能共建区以及片区扶贫和小康社会建设试验区。目前，双方正组织编制《湘粤开放合作试验区战略合作框架协议》。下一步将加快成立湘粤开放合作试验区领导机构，推动两省政府出台“湘粤开放合作试验区”建设的支持政策，积极争取国家将试验区纳入重大改革事项并给予相关政策支持。郴州、韶关两市将就合作具体事宜进一步协商，争取试验区建设早日取得实效。
2、湘北：围绕长江经济带的边界开放合作十分活跃
围绕融入长江经济带建设，湖南与毗邻省市开展了形式多样的合作。最近的一个重大成果，就是国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》。湖南环长株潭城市群是长江中游城市群三大主体之一，《规划》明确了城乡统筹发展、基础设施互联互通、产业协调发展、共建生态文明、公共服务共享、深化对外开放等六个方面的重点任务。《规划》的批复是对长江中游城市群既有合作成就的肯定。湖南与长江流域省市合作多年，基础雄厚。以全省参与长江经济带的“桥头堡”岳阳市为例，近年来开放合作成果丰硕。城市合作方面，2013年岳阳与湖北咸宁、江西九江、安徽安庆签订战略合作协议，各方将在区域规划融合、打造综合交通体系等八大领域密切合作；县域合作方面，湖南临湘市与湖北洪湖、赤壁市共同签署《关于加快推进临湘—洪湖赤壁经济协作先行区发展合作框架协议》，建设“临湘-洪湖赤壁经济协作示范区”，三市规划并启动了临湘-洪湖赤壁公交一体化、金融同城、通讯一体化、产业协同四个一体化工程。旅游产业合作方面，由岳阳、九江、咸宁组成的“小金三角”旅游区域合作有序推进；2014年在岳阳举办31城市旅游（岳阳）结盟活动，致力促进京广高铁、长江沿岸两大旅游经济带的发展。可以预期，随着长江经济带战略与《长江中游城市群发展规划》的实施，湖南与长江经济带各省市开放合作将更加深入广泛地开展。
3、湘东：湘赣边区域开放合作全面实施
湘赣边界有深厚的合作渊源，各方深化开放合作的意愿强烈。在两省高层推动下，湖南浏阳市、平江县、醴陵市与江西井冈山市、莲花县、上栗县、铜鼓县、万载县、修水县、永新县等结成区域合作联盟。2014年12月首届湘赣边区域开放合作交流会在浏阳市举办， 10县市共同签署发布《湘赣边区域开放合作浏阳共识》，签订了《湘赣边县域城市战略合作框架协议》以及综治维稳、交通、环保、安全生产、旅游等5个专项框架协议，明确将在基础设施相联相通、产业发展互促互进、资源要素对接交流、生态环境联合治理、安全稳定联动联防、重大政策共争共享等领域展开广泛深入的合作，这标志着湘赣边区域开放合作目前已进入全面实施阶段。目前，区域合作的各项工作扎实推进，已成立高层协调机制，建立联席会议和重大项目调度机制，形成区域合作信息交流平台，编制完成湘赣边区域开放合作总体工作方案及5项子方案，交通、旅游等重点领域的合作初见成效。湘赣边区域合作已成功纳入湖南省“十三五”规划重大行动计划，下一步力争纳入国家“十三五”规划和长江经济带建设规划，争取两省和国家给予专项政策扶持。
4、湘西：围绕武陵山片区展开边界开放合作
湘西地区与贵州、重庆、湖北相邻。尽管属于湖南贫困地区，但与周边省市合作同样比较活跃，龙凤经济协作示范区和大新经济协作示范园颇具代表性。龙凤经济协作示范区分属湖南龙山与湖北来凤县。2010年年初龙山、来凤两县提出在武陵山经济协作区内规划建设龙凤先行区的构想，要求实现规划一张图、建设一盘棋、商品一张牌、旅游一条线，推动两县城市规划、路网电网、农业产业化、城乡统筹、两省政策等五个对接。目前《武陵山经济协作区龙凤先行区实施方案（纲要）》已经制订，湘鄂两省、湘西恩施两州已就支持龙凤示范区建设达成了重要共识，龙凤示范区也已成为全国跨省协作和贫困地区一体化发展的唯一示范区。大（龙）新（晃）经济协作示范园分属贵州铜仁市与湖南新晃侗族自治县，铜仁大龙经济开发区和新晃工业集中区只有一路之隔。2012年6月，新晃和大龙启动武陵山大(龙)新(晃)经济协作示范园建设，并签订《关于建立武陵山大(龙)新(晃)经济协作示范园加强跨省合作的框架协议》，在探索武陵山片区跨省经济协作新路子、构建湘黔边界新的经济增长极、加快跨省接边地区连片脱贫步伐等方面达成合作共识。
二、当前地区开放合作总体趋势分析
纵观湖南与国内各省市大势，多年来开放合作成效显著。当前国内新一轮地区开放合作大潮正在涌动，区域全面开放与深度合作的新格局正在形成，呈现出广阔的发展前景，但发展中依然存在不足。
1、各层次共同推动的开放合作大局业已形成
我国自上而下由各级政府共同推动的开放合作大局已经形成。国家统筹对外开放与国内发展，对外开放大格局深化拓展，上海、天津、福建、广东等自贸区相继启航，“一带一路”战略加速推进；国内区域发展战略创新推动，京津冀一体化、长江经济带建设等呈良好发展态势，各大区域经济合作持续加强。省、市、县各级开放合作加速发展。以湖南为例，“十二五”以来省内形成了四大板块的区域经济发展格局，与周边省市多种形式的省际合作不断加强；全省各市、县成为地区开放合作的主力，在省委省政府领导下积极推动、主动参与省内外区域合作进程。很多乡镇同样以高度热情汇入区域合作大潮，例如在湘赣边县域战略合作中，浏阳市文家市镇、大瑶镇、金刚镇等与江西边界乡镇合作关系都不断提升。
2、多领域开放合作的格局初步显现
随着区域合作的发展，合作领域和范围也在不断拓展。当前，区域合作领域大体有三种类型：一是专项合作。包括各地为数众多的共建产业园区、一些边界地区的专项工作合作等。例如，2014年10月湘鄂两省签订长江边界河段采砂现场监管协作联动协议，推动两省共同打击长江边界河段非法采砂，就是专项合作的一例。二是区域经济战略性合作。合作各方共同签订区域合作框架协议，主要围绕经济发展开展合作，迄今为止多数区域合作属这种类型。湖南最近的一个范例是，2014年10月湘赣黔滇四省签署框架协议 共同打造沪昆高铁经济走廊，四省将在区域协作、产业、旅游、生态环保、市场体系建设等方面加强合作。三是全方位战略合作。随着我国发展观念的变革，区域合作项目更加多元，民众和政府关注的一些重大事项均纳入区域合作范围。最典型的是湘赣边区域合作，合作领域包括综治维稳、交通、环保、安全生产、旅游等领域，区域合作向社会治理、民生保障、生态环保等领域全面拓展。
3、多元化的开放合作模式逐步形成
参与区域合作的各方，既有共同利益也存在不同利益诉求，部分领域各方利益可能存在矛盾，这就要求需要针对不同领域、不同项目采取兼顾各方利益的合作模式。总体来看，我国区域合作中，各领域没有太多可借鉴的成熟模式，需要在实践中不断探索。通过多年探索，一些领域已形成不少比较成功的合作模式，为未来发展打下了基础。以开发区合作为例，目前湖南多层面地开展飞地经济试点，既有“走出去”也有“引进来”的合作产业园，还有面向省内的金玉工业集中区、汨罗产业园等，其他省市也有众多合作范例。各地探索出灵活多样的飞地模式：按投入方式，有飞出地投资、飞入地投资、两地共同投资三种类型；按管理方式，有飞入地管理、飞出地管理、两地共管三种类型，分别对园区实行属地管理、派遣管理和共同管理；按形成原因，有集约用地型，如金玉工业集中区，优势互补型，如广东的深汕特别合作区，产业梯度转移型，如正在筹建的湘粤合作试验区。按合作方式，有两地政府合作、政府与大企业合作、政府与中介组织合作等类型。按行政归属，有跨国、跨省、跨市、跨县及跨乡镇等合作类型。
4、推进地区开放合作依然任重道远
尽管当前各地区推进开放合作势头良好，但总体来看，合作水平依然不高，制约因素仍然较多。主要体现：一是基础设施建设滞后。这在相对落后的合作区域尤为突出，如目前湘赣边合作区还存在公路“断头路”多、线路等级不一致、路面状况参差不齐、快速直连线路较少、重大干线通道缺乏等问题，严重制约区域开放合作发展步伐，需要国家和省市加大支持力度。二是区域合作广度与深度依然不足。一些地区尽管已签订合作协议，但落实的情况并不理想，长时间停留在纸面上。各地“诸侯经济”特征仍然存在，市场分割、重复建设、招商引资恶性竞争等情况短期难以改变。一些地方政府对区域合作比较热衷，但企业不能及时跟进，使合作成效不明显。三是政府引领作用有待加强。在调研中，不少地区反映，市县区域合作需要国家和省级政府各方面的大力支持，如在推动规划衔接、政策对接、跨区域项目的建设等方面发挥协调作用，在基础设施建设、产业结构调整上提供资金与政策的扶持，但目前这些都还不能满足需要。四是市场机制仍不完善。很多地区对内对外开放的体制机制还不完善，市场体系不完备、要素流动不顺畅、市场中介组织不发达、市场法规不健全，公平透明规范的管理体制和营商环境还没有真正形成，合作各方向心力不够强，区域一体化程度不高。
三、加强地区开放合作的对策建议
1、进一步深化对区域开放合作的认识
要深化对区域开放合作内涵与规律的认识。一是树立新常态下的科学发展观念。转变以GDP增长为主导的区域合作诉求，推动构建以可持续发展为主导的区域合作模式。从可持续发展的根本需要出发，将生态修复、污染防治、社会治理、民生改善等逐步纳入区域合作范围，探索务实有效的合作方式。二是增强全局和长远观念，树立包容共赢理念。要站在全局高度，兼顾合作区域整体利益和合作各方个别利益，避免过分强调个别利益的倾向；着眼长远发展谋划开放合作，不以获取眼前小利而贻误未来，不因拘泥表面形式而妨碍实质合作。要基于互利共赢、共同发展要求积极主动地开展开放合作，努力做大蛋糕，使合作各方共同获益。三是开阔思路推动开放合作。不断创新合作形式，拓展合作内容，深化拓展合作领域和深度。开放合作既可以是引进资源、技术、资金，也可以是借鉴管理体制；既可以是实务方面的合作，也可以是共同搭建平台；既可以是不定期的交流对话，也可以是建立常态化合作机制，以扩大影响力，提升话语权。
2、建立健全区域合作的体制机制
经济新常态下，区域合作应建立在常态化合作机制的基础之上，从松散型合作转向机制化合作，这是区域合作得以深化的基本途径。一是要建立区域互动合作机制。鼓励和支持合作区域建立行政首长联席会议制度，协商解决区域内的重大问题，下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议、沟通信息，及时解决区域合作中面临的问题。完善各方多层次沟通交流机制，建设非政府组织沟通协商体系，加强跨区重要经贸活动和重大项目的组织协调。二是完善项目建设推进机制。建立合作方共同参与的项目建设常设机构，负责项目的策划与实施。在基础设施、产业布局、生态文明等方面共同建设、共同开发，争取每年推出一批合作清单。三是完善政府管理体制。国家要在省际合作、省级政府要在市际县际合作中发挥协调支持作用。对于环境监管、食品药品监管等外部性较强的事项，可以考虑建立跨区域机构来承担。四是完善基础设施投资体制。对于跨区域基础设施建设，按照市场经济原则，探索建立有关各方共同投资、共同获益的机制。五是构建跨区域利益共享机制。创新利益分配机制，强化跨地区投资、产业转移、生态补偿等重大事项利益分享的政策安排和制度设计，探索建立跨区域经营企业税收分享机制、合作园区利益分配模式等，努力实现地区间产值、税收、利润、节能减排等科学合理分割。
3、积极推动合作区域优化发展环境
支持合作区域的“硬环境”建设。加强合作区域交通基础设施对接合作，共同推进铁路、公路、水路、港口等建设，着力构建合作区域无缝对接的交通运输网络。加强区域信息网络设施对接合作，促进区域三网融合，积极搭建商贸物流、电子政务、公共信用、招商引资、人力资源等信息共享平台，促进网络资源共享和互联互通。加强区域能源基础设施对接合作，构建多元、清洁、安全、经济的能源保障体系。国家应在跨省边界地区交通、水利、通信、物流等重大基础设施建设上给以大力支持，优先实施区域间战略通道的对接，形成边界地区交通经济圈效应。大力推动有利于区域合作的“软环境”建设。加强合作区域市场对接。打破行政区划，消除市场壁垒，统一区域内工业制品、农产品质量标准、检验检测标准和认证标准，加快推进商品、生产要素、金融、劳动力等共同市场建设，积极促进社会中介机构、龙头企业跨区域发展，着力构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，形成区域内相互支持、相互促进的大市场格局。加强政策对接。统筹规范地方性政策法规，加强各地产业政策、招商政策、财税政策、投融资政策的衔接配套，确保区域内政策的统一性和连续性，全力构建利益平衡机制。创新社会治理协调机制，创新边界地区的社会管理，积极应对灾难救援、环境治理、公共卫生等跨区域突发事件，构建协同配合的安全监管工作机制，加强跨区域重点项目的监管，有效预防和减少安全事故灾害。
4、突出重点推进区域产业的开放合作
一是把产业园区作为开放合作重要平台，大力发展特色产业园区，进一步探索园区合作共建模式，鼓励通过多种形式合作共建产业园区，探索建立合作发展、互利共赢新机制，实现资源整合、联动发展。二是健全产业协作机制。按照“优势互补、利益共享、合作共赢”的原则，建立宽领域、深层次、多形式的产业协作机制。探索经济新常态下区域新的产业分工模式。一方面要继续加强地区产业间分工合作；另一方面要大力推动产品价值链分工合作，以促进产业分工细化，进一步发挥各地优势，提高资源要素配置效率。要鼓励资源要素互补式合作，大力加强创新发展互助式合作，强化创新驱动。三是大力推动服务业合作，以服务网络的完善推动市场一体化进程。积极发展现代物流业，加强合作区域重点物流园的规划与建设，支持有条件的地方建设内陆无水港。加快发展金融、电子商务、信息服务等生产性服务业，大力发展商贸服务、休闲娱乐、旅游等生活性服务业。扩大服务业相互开放，推动区域服务业一体化联动发展。
5、建立各层次有机衔接的区域开放合作体系
我国已形成多层次的区域开放合作体系，应促进多层次区域合作体系的有机衔接。在高层次的开放合作体系下，合理布局下一层次的重点合作区域，使其成为参与高层次合作的排头兵。例如，我国实施“一带一路”、长江经济带发展战略，可在“一带一路”及长江经济带区域推动相关省市建立开放合作示范区，成为参与国家战略的排头兵。对于主动建立战略性开放合作关系的区域，应将其纳入“一带一路”和长江经济带总体规划，相关政策和资金向这些合作区域倾斜。与此相应的，由各地政府共同主导形成的开放合作区域，应尽可能将合作目标与国家区域战略、各省市区域战略相衔接，融入上一层次的区域合作体系，争取上一级政府的支持，享受相关扶持政策。要构建国家对区域开放合作系统性的引导扶持政策体系。国家投资、优惠政策应向开放合作区域倾斜，支持其基础设施建设、产业结构调整、企业技术创新等。要选择一批具有代表性的区域，设立国家级开放合作示范区。例如，湘赣边区域开放合作经济带，兼具革命老区和长江经济带的双重特点，基础工作方面做得非常扎实，应支持其成为国家级县域经济合作示范区。
湖南省人民政府发展研究中心课题组
课题组成员：梁志峰 唐宇文 蔡建河 屈莉萍 龙花兰 刘海涛
