2016年上半年，中国国内生产总值增速为6.7%，宏观经济下行压力严峻，产能过剩问题仍然是当前中国经济结构调整和供给侧改革的重点和难点。事实上，如何化解产能过剩也是当前全球经济共同面对的难题，在刚刚结束的杭州G20峰会上，各国领导人也就钢铁行业出现的全球性产能过剩问题展开深入探讨，希望通过构建合作机制共同应对产能过剩给全球经济结构和国际贸易造成的影响。对中国而言，新常态下的经济增长方式转型和产业结构调整都呈现出与以往不同的特点和趋势，去产能、调结构、稳增长是当前一段时期经济发展的重要任务和目标。深入分析新形势下不同行业产能过剩的形成原因和特点，进而探索有效化解产能的手段和路径，具有重要的现实政策意义。
新时期再谈老问题：新常态下的产能过剩
当前，全球经济增长缓慢，国际市场需求低迷，国内经济发展进入“调速换挡”期，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等传统行业的产能过剩进一步加剧。伴随着投资规模的加大，产能过剩问题在光伏、风电等战略性新兴产业也有所蔓延。值得注意的是，在关于产能过剩的诸多讨论中，转型升级被认为是传统行业自救的重要出路，但是造船和钢铁行业中供应高端产品的硅钢行业也出现了产能过剩。应该说，此轮产能过剩周期的出现，对一些行业而言无疑是雪上加霜。新常态下，产能过剩面临更为复杂的市场环境，涉及行业更多，化解难度更大，那么产能过剩的含义是什么，界定标准是什么，产能过剩形成的历史与现实原因是什么？明确这些问题是深入分析产能过剩治理路径的基础和前提。
1933年，张伯伦在《垄断竞争理论》中提出过剩生产能力的概念。张伯伦认为垄断竞争结构下，厂商往往会在还有过剩产能的情况下进行生产，当实际生产能力小于潜在生产能力时，就会形成一部分过剩的产能，从而形成垄断的浪费。而国际上通常采用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标，一般认为设备利用率在79%-83%之间为正常值，超过90%为产能不足，低于79%时，则认为存在产能过剩的现象。在我国，产能过剩的测度标准尚未统一，产能过剩的预警机制也并未建立，但是当前产能过剩的局面却已经对经济社会造成了深刻影响，有效化解过剩产能的形势较为严峻。
钢铁：钢铁制造行业的产能过剩已在中国持续多年，当前出现的全球性钢铁产能过剩，给中国钢铁市场削减产能带来更大压力。根据工信部公布的数据，从2007年开始，我国钢铁行业产能利用率一直低于80%，到2016年上半年已经降至70%以下，远低于合理水平。在钢铁价格回升的刺激下，部分企业增产意愿旺盛，2014年新增高炉24座，年设计产能3500万吨。尽管这与2013年新增的7000万吨产能相比减少了一半，但是对于低迷的市场需求而言，钢铁产能过剩情况仍在持续恶化。2016年我国钢铁去产能目标为4500万吨，从国家发改委公布的数据来看，到2016年7月底，我国钢铁行业去产能仅仅完成全年目标任务的47%，下半年钢铁行业去产能的任务艰巨。
煤炭：经历过“黄金十年”的飞速发展后，煤炭市场需求迅速萎缩，相关企业严重亏损，而行业产能建设则已经严重超前，进入“寒冬”的煤炭行业可能需要很长一段时间才能消化超前产能和高位库存。根据国家统计局的数据显示，自2006年以来，全国煤炭投资累计完成3.6万亿元，累计新增产能近30万吨，尤其是2008年金融危机之后，在4万亿投资的刺激下，煤炭需求量较高，产能增速较快。当前全球市场萎缩，国内经济增速放缓，清洁能源的替代效应逐步显现。在这样的趋势下，煤炭行业淘汰落后产能的效果并不理想，2016年1-7月，全国煤炭产能压减9500多万吨，仅完成全年任务量的38%。
平板玻璃：作为传统高耗能行业，平板玻璃行业在2009年被政府认定为五大严重产能过剩行业之一，遏制平板玻璃行业产能盲目扩张、推动玻璃生产是稳定建材行业产能的重点环节。根据工信部和国家统计局的数据，2015年全国共淘汰平板玻璃约1100万重量箱，而当前玻璃产能高达12.33亿重量箱。可以看出，2016年平板玻璃行业去产能的任务仍面临较大压力。与此同时，较为严重的产能过剩带来了市场价格的接连跳水，制约了先进生产线的更新使用。
水泥：从2003年起，水泥行业就已经出现产能过剩的情况，当时是对立窑等落后产能进行淘汰。新常态下，在基础设施建设规模持续扩大和房地产业快速发展的带动下，2016年水泥行业需求有所增加，但是水泥行业产能过剩情况依然十分严重。从国家统计局和中国水泥协会公布的数据来看，2015年中国水泥行业出现25年来首次萎缩，利润大幅下降。2016年上半年，水泥产量有所回升，达到11.09亿吨，但是产能利用率仅为64.5%，与80%的合理运转率目标存在一定差距，去产能之路任重道远。
电解铝：近年来，电解铝行业发展迅速，尽管国家多次出台限制政策，但是并未有效遏制电解铝产能的扩张，致使这一高能耗、高污染的行业存在明显的产能过剩情况。近年来，青海、新疆、内蒙古、甘肃等中西部地区在建产能占电解铝产能增量的90%以上。据国家统计局的数据显示，到2015年我国实际生产电解铝3141万吨，产能利用率在70%左右。多项调控政策仍未遏制产能过剩问题的加剧，不仅造成行业利润下跌，企业亏损严重，也给西部地区的生态环境以及职工健康造成了严重影响。
船舶：船舶行业的产能过剩是一个全球性问题。随着我国造船完工量、新接订单量和手持订单量在全球市场所占份额不断提高，全球市场的日益低迷对我国船舶行业产能过剩问题的影响也更加明显。根据工信部的预测，“十三五”期间全球新船年均需求量将在8000-9000万载重吨左右，而中国目前的造船能力就已经达到8000万载重吨。2015年全球船舶市场订单量严重萎缩，大量企业倒闭，国内也有多家船舶企业倒闭。而且从新船订单成交情况来看，新船订单更倾向于大型船企。因此，2016年，我国船舶行业不仅面临淘汰落后产能的压力，也必须重视提升行业集中度，优化资金、技术和人才等方面的能力。
光伏：我国光伏产业的发展始于20世纪末期，在政府的引导和推动下迅速发展。随着全球产业上中游产品出现严重的产能过剩，我国光伏产业也经历了新一轮洗牌。2013年，国家出台分布式光伏补贴政策，激发了地方政府的投资热情，使得一些本该退出的企业继续进行生产，并形成新一轮发展热潮，致使本就供需失衡的光伏市场面临更为严峻的发展困境，也为光伏行业结构失衡埋下伏笔。根据中国光伏行业协会的数据显示，2015年我国光伏行业整体产能利用率约为77%，200兆瓦以下企业的产能利用率只有50%。由此可见，化解产能过剩的过程也必将是光伏产业内部优胜劣汰的过程。
风电：与光伏产业相似，作为新兴产业，风电设备行业也同样经历了“过山车”式的发展。从起步初期的规模迅速膨胀到年均负增长只经历了短短几年时间，到2011年，40%的风电设备产能就已经处于闲置状态。根据中国电力企业联合会的数据显示，2016年上半年全国风电弃风率再次提高，已达到21%，其中风电大省甘肃和新疆的弃风率均高达45%，这不仅造成清洁能源大量浪费的尴尬局面，也对能源结构调整造成一定阻碍。
石化产业：根据中国石油和化学工业联合会的资料显示，2008年之前，只有生产甲醇、聚氯乙烯等产品的少量行业存在产能过剩。而如今，产能过剩行业销售收入合计占全国石化、化工行业总销售收入的60%以上，除了少量有机产品和专用化学品外，无机化工原料、农用化学品、橡胶制品、炼油以及大部分有机原料和合成材料，包括部分化工新材料，都出现了不同程度的产能过剩。
老问题的再认识：产能过剩的形成原因
在我国，产能过剩并不是新常态下的新问题，而是老生常谈的话题，从20世纪90年代末至今，我国先后有4次较为严重的大面积产能过剩。相对于2000年和2009年金融危机重创下的“周期性产能过剩”，以及2003-2004年和2005-2006年经济过热下的产能过剩，新常态下产能过剩产生的背景及历史与现实原因更为复杂，面临的挑战和压力也更加巨大。
粗放型增长模式的长期积累。产能过剩并不是新常态下的新兴产物，而是我国经济发展过程中屡屡发生的普遍性现象，尤其是煤炭、水泥等行业的产能过剩更是粗放型增长模式下各种弊端长期积累的结果。一方面，粗放型增长模式追求短期内的规模增长而忽视增长效率和长期效益，盲目上项目，追求“大而全”，是造成产能过剩的直接原因；另一方面，过去一段时期内，体制性因素加剧了粗放型增长模式的影响程度，降低了市场机制在资源配置中的作用，弱化了企业作为市场主体的积极性和灵活性，由此导致的系统性产能过剩可能会是供给侧改革过程中要重点解决的问题。
市场供给与需求的结构性失衡。我国当前的产能过剩具有很明显的结构性特征，多个行业的产能过剩都体现出产品同质化程度较高、产品供给与市场需求结构性失衡的情况。平板玻璃行业产能过剩的结构性特征就十分明显，一方面是普通的浮法玻璃产能过剩，另一方面是优质浮法玻璃需求无法得到满足，我国每年还需大量进口高科技玻璃产品。电解铝、机械、汽车以及光伏等行业也都存在供需失衡的结构性产能过剩，一方面，低技术含量的产品产能过剩；另一方面，市场需求不断变化，高技术产品和符合市场需求的产品供不应求，产能不足。
刺激政策的过度激励。地方政府的过度激励也是导致产能过剩的重要推手。在传统经济发展模式和政绩考核体制下，通过招商引资、鼓励投资带动经济发展的理念激励着地方政府积极推动相关产业过快发展，尤其是钢铁、汽车等资本密集型重化工业，投资规模较大，往往能够对地方财政增长做出较大贡献，是政府招商引资的重点。而高涨的投资热情不可避免的带来重复建设和资源浪费，更有甚者，对于一些在化解落后产能的过程中本该关停的企业，地方政府为了减少税收损失，通过继续给予补贴、减免税收等手段，阻碍了企业退出，这样最终将导致产能过剩、居民生活水平不断恶化的情况。尤其是2008年金融危机之后，国家投入4万亿元振兴十大产业，对水泥、钢铁等基础性行业难免会产生刺激效应，产能过剩情况的加剧也在意料之中。汽车、房地产等行业的爆发式发展，都提供了过度激励的典型案例。汽车产业、房地产业的产业链长、带动性强，往往会成为地方政府重点推动的行业，其产业规划与发展速度往往脱离市场发展实际。
国际市场萎缩加剧了问题的凸显。很多专家认为当前的产能过剩是国际金融危机影响下的周期性产能过剩，虽然学界并未达成一致意见，但是事实上，国际市场萎缩确实加速了我国经济结构和体制机制等方面内在矛盾的凸显。一直以来，传统经济发展长期依赖“三驾马车”，产业增长对国际市场需求的依存度较高。在金融危机的影响下，国际经济复苏乏力，国际市场需求萎缩加剧了国内市场产能过剩的局面，船舶行业的产能过剩就是一个典型案例。同时，欧美国家在经济复苏战略中，积极推动清洁能源战略及再工业化战略，这些政策都对国际市场需求和国际产业分工的深化调整造成了一定影响，也进一步凸显了我国产业结构转型的压力和紧迫性。
探寻解决之道：依托供给侧改革寻找新思路
供给侧结构性改革的重要任务是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，通过改革矫正当前经济中供需结构错配，提升资源配置效率，扩大有效供给，提高全要素生产率。化解过剩产能是推动供给侧结构性改革的关键，从当前的政策落实情况来看，任务依然十分艰巨，还需要不断的深入探索。对此，或许可以从以下几个方面探寻解决之道。
完善政策机制，引导投资结构合理化。正确处理政府与市场的关系，是供给侧改革的重要内容之一，尽管中央不断强调要简政放权，但是应对产能过剩的相关政策机制所产生的引导作用仍然十分显著。首先，化解产能过剩问题，“去产能、去库存”并不是简单地通过“一关一停”进行数量增减，而是要通过优化供给结构逐步实现提质增效，这就要求相关政策要精准有效，能够针对不同情况酌情处理，区别对待，有计划、有步骤地淘汰落后产能。其次，传统行业的转型升级，新兴行业的培育扶持，都需要更大规模的投资力度和更为合理的投资结构，经济增长方式的转变使得对投资效率的评价更为多元化，不仅要考虑短期内的投资效率，更要兼顾市场周期的长期性变动；不仅要追求投资回报的经济收益，更要重视投资的可持续性。与此同时，市场准入和退出机制的完善也是投资结构合理化和结构性改革不断深化的基础和条件。更加完善的政策机制，将会为投资主体提供更多灵活性，提高市场活力。
推动产业结构优化升级，促进供给侧提质增效。加强供给侧改革，要着力提高供给体系的质量和效率，而产业的规模化发展不仅是技术进步和资源整合的基础，也是提高有效供给的前提。我国当前产能过剩行业中的一个普遍现象就是企业规模相对较小，投资主体过多，而市场集中度较低，这会不可避免地出现重复建设、资源配置效率低等问题。通过加快企业并购重组，不仅能够进一步整合产业资源，提高产业集中度，扩大规模效益，而且能够深化产业内部分工，促进产业结构转型升级，实现供给侧提质增效。同时，鼓励产业链上下游的垂直整合，在条件成熟的情况下实现一体化发展，不仅能够节约企业交易成本，也将降低行业监管难度。当然，不论是水平并购还是垂直整合，基本原则和目标都应该定位于提升企业效率和盈利能力，避免催生出更大规模却更低利润企业的尴尬局面。
鼓励企业探寻多元化增长动力，提高产能利用率。企业是市场活动的主体，也应该成为供给侧改革中的先锋力量，产能利用率的提升和产能过剩的化解都应该积极发挥企业的作用。产能过剩是市场经济运行过程中的常见现象，是一个动态过程。一个阶段的产能过剩可能在随后的经济增长中被市场消化吸收，而企业对这种动态过程的把握最为直接，因此应该冷静看待产能过剩，发挥企业积极性，寻求更为合理的化解方式。一方面，企业应对市场需求的变化做出准确预测，积极尝试多种经营模式，灵活调整产品结构和市场定位，提高应对市场变化的抗风险能力；另一方面，充分利用金融杠杆作用，探索多元化的合作模式，从而为提供有效供给寻找新的动力。
落实创新驱动战略，提升产业竞争力。创新是经济社会发展的重要驱动力量，也是推动供给侧改革的突破口和关键点。从国际经验来看，创新驱动是刺激经济增长和化解产能过剩的重要举措，在金融危机之后的经济振兴计划中，美国和欧洲各国都将提高创新能力作为经济复苏的重点。美国“再工业化”战略明确提出依靠技术创新重振制造业体系；德国“工业4.0”以完善技术创新战略为基础，改造传统制造业生产方式，改变产能过剩的局面。对我国而言，落实创新驱动战略优化产业结构，化解产能过剩，就要加大对技术创新与基础教育领域的投资力度，完善创新激励机制和知识产权保护制度，完善创新服务体系。同时也要培养科技创新型人才，调动中小企业作为创新主体参与创新实践的积极性，构建创新合作平台，鼓励产学研用一体化发展，提高科技成果转化效率。科学技术、管理水平等方面的创新不仅会优化产业结构，淘汰落后产能，提高资源配置效率，也会促进经济增长方式的转型，这将是供给侧提质增效的根本途径。
（来源：人民论坛，2016年9月21日）
