对口支援精准扶贫要用网络治理新思维
近日，中办国办印发《脱贫攻坚责任制实施办法》，明确了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，也吹响了统筹使用扶贫协作、对口支援、定点扶贫等资源和广泛动员社会力量参与脱贫攻坚的总号令。细读下来，尽管对民营企业、社会组织和公民个人参与脱贫攻坚的规定条款不多，但仍深感，中央正试图用一种网络思维方式开展对口支援精准扶贫，这无疑是促进对口支援工作适应市场经济体制与开放社会的重要改革信号。
对口支援可实现大国均衡发展的目标
将对口支援方式运用到扶贫脱贫工作中是常见的做法。由于对口支援方式启动和终止都是中央政府说了算，于是，养成了一种惯性思维，即对口支援扶贫脱贫是政府（尤其是中央政府）的事或者说是支援方政府的事。这种思维可以称之为组织思维。所谓组织思维就是对口支援是政府组织的，是无偿的、不能有回报的。组织思维实质是计划经济思维，即支援方政府带钱、带人、带企业和带技术过来无偿帮助受援地方建厂、传技、育人和脱贫。组织思维将政府视为对口支援的唯一主体，其他参与者皆由政府主导，且属政府完全控制。在计划经济条件下，这种思维可以大行其道，因为企业是国有企业、人员是国家的工作人员，都毫无自身利益所言。长期以来，用组织思维实施对口扶贫效果不尽人意；原因就在于缺乏精准，支援方人少事多，无法精准把握贫困构成的基本信息，只能撒胡椒面地扶贫。
20世纪90年代始，来自市场经济比较成熟的支援方政府，逐步养成了“政府引导”而非“政府主导”的政府职能新观念；在实施对口支援过程中也形成了一种网络思维，即对口支援行动中支援方地方政府可以带资金、带物质、带人才和带企业来受援方地区；但是，政府无法指挥企业免费去完成对口支援的任务。因为，企业已经是市场主体，必须按照市场机制运作而非按照行政计划机制或馈赠机制运作。对口支援行动主体不能再是政府单个组织，而是由私营企业、社会组织和公民个人等。它们之间的交换方式既有计划机制也有市场机制还有馈赠机制，已经构成了一张对口支援的网络，且这张网络联接着支援地区和受援地区的方方面面。因此，只有用网络思维对待对口支援工作，才能集各方之力、共建受援之地，真正让受援地区发展起来；也才能实现贫困地区从“输血”向“造血”转变，真正脱贫致富。
本质上讲，对口支援是中央政府安排下两个具有行政级差的地方政府之间的馈赠行动，可称之为“政治性馈赠”。但是，这种政治性馈赠不能用简单的组织思维来思考，因为它不同于简单的财政转移支付，而是由复杂网络玩转起来的支援行动。任何一个对口支援任务里既有中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇政府的发力，也有国有企业、事业单位的出力，甚至还有工青妇等社会团体和民间社会组织的身影。它们之间可能遵循着不同的治理机制，既有政府间的行政命令机制，也有市场机制，还有馈赠机制。各级政府运用这些机制驱动对口支援行动网络运转，从而实现对口支援的任务。
基于此，拙作《中国特点的对口支援制度研究：政府间网络视角》（复旦大学出版社，2016年）认为，从政治学角度来看，对口支援既是单一制国家中央集权的产物，也是实现中央集权的手段。对口支援类型多样，比较常见的对口帮扶、对口帮助、对口援建、对口援助和对口合作等，它们各自使用于特定的任务之中。每次运用何种类型解决何种特定的任务，最终由中央政府来确定；何时开始、何时终止以及何时变更“结对子”的对家，均由中央政府说了算。因此，没有中央集权，对口支援工作也无法开展下去；反过来，对口支援也是中央政府展示权威的一种方式。因此，对口支援是中央管理地方的一种权力运用，既可实现大国均衡发展的目标，也可测试自己的日常权威。
脱贫在于对口支援精准扶贫网络能力
毫无疑问，央地关系是对口支援行动中最基本关系；但是，地方政府间关系、政企关系、政社关系、政民关系和社民关系等也都是其中的关系类型。因此，对口支援的各方都必须用网络思维处理好这些关系，才有可能更好地实现对口支援精准扶贫。根据管理学原理，管理对口支援行动者网络的关键就是分工和机制设计。此次脱贫攻坚计划的重大调整就是将运作对口支援行动网络的责任交给受援方地方政府，即中西部22个省（自治区）直辖市政府，由其负总责。中央根据省级政府要求进行统筹安排，市县政府按照省级政府的指示具体行动，由政府构成的网络如何运转的分工基本明确了。那么，企业、社会组织和公民个人如何分工呢？以及设置哪些机制激励它们积极参与脱贫攻坚任务呢？这是一项需要受援地的省级政府认真对待的事务。
笔者在长期研究对口支援研究中，访谈受援地区干部时，经常听到一句略带不满的话：“支援方派企业把钱又赚回去了。”看似无意义之语，实则是援受双方思维方式上巨大差异。受援方仍然秉承组织思维认为，对口支援是政府对政府的行动，支援方政府就交给受援方政府“一张支票”即可。至于怎么花支援的钱，那是受援方地方政府的事情了。然而，支援方持着网络新思维认为，既然对口支援工作是不断增强受援方的“造血”能力，以及落实中央借助对口支援实现地区平衡发展的目标，那么就需要企业、社会组织和公民个人参与，因为他们真正知道可以发展什么产业？哪些人需要支援？以及如何支援？另外，如果受援方认为，支援方“给支票”即可，且无需知道“钱如何花、花在哪里了”，那么，支援方对口支援责任就轻了。但是，仅仅“交支票”的话，是达不到预期的扶贫脱贫效果的。
在此次对口支援精准扶贫脱贫攻坚行动中，中央和支援方政府都运用网络思维，一方面将统筹对口支援资源的重任交给受援地的省级政府，另一方面要求大胆吸收私营企业、社会组织或个体参与到精准扶贫脱贫行动网络中来。如果受援地的政府不能转换思维，不能运用各种机制驱动对口支援网络运行，不能设立各种互动机制促进网络中成员共同治理贫困，那么，通过对口支援精准扶贫脱贫和促使地方经济社会迅速发展的计划就会落空。也就是说，中西部22个省级政府运转对口支援精准扶贫网络的能力决定了脱贫攻坚任务最终完成的情况。
（作者:复旦大学公共行政系教授 李瑞昌）
（来源：《社会科学报》总第1532期1版）
