治理和管理虽一字之差，却是治理方式、治理手段、治理理念、治理重点的根本转变。从提出社会管理到强调社会治理，隐蕴着互动、制约、平衡、发展的善治维度下政府、社会、公民三者关系的时代演进。
从直接管理到间接管理：善治的萌芽阶段
在计划经济体制下，我国实行以单位和城市街居、农村社队相结合的基层社会管理模式，通过单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度等建立起以党政为中心，统一确定、安置、部署、调配的全能型社会管理体制。1978年，十一届三中全会作出党和国家工作重心转移的重大决定，以政治经济体制及其他各项制度的全面恢复和重建为标志，开启了现代化新视角下国家治理和制度建设的反思和探索，我国社会管理格局发生了巨大变化。政府从直接管理转向间接管理，社会管理职能从机关和企事业单位大部分剥离出来，越来越多的人由“单位人”变成“社会人”。“非单位”的管理体制加速了就业形式的多样化和社会各阶层的流动性，整个社会充满活力。1987年，党的十三大以建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制为改革的近期目标，提出党政分开、下放权力、改革政府工作机构、建立社会协商对话机制等具体改革任务，向着有利于提升政府与社会、政府与公民关系的善治方向跟进。这一时期，政府从“划桨人”过渡到“掌舵人”，是传统管制思维走向善治思维的萌芽阶段。
从单一管理到多元管理：善治的发展阶段
1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，经济发展转轨带来了社会管理转型，迫切需要构建与社会主义市场经济相适应的社会管理体系。1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，政府经济管理部门要转变职能，同时加强政府社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好社会秩序。1998年，《关于国务院机构改革方案的说明》中强调，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。“社会管理”一词首次出现在党的文件中，作为政府职能重要的一方面。这一时期，建立起来的社会协会和社会组织逐渐活跃于经济领域和文化领域，成为基层社会管理主体的重要补充，社会管理主体从以党政为中心的“单一主体”转向政府、社会组织、社区单位、企业等“多元主体”的善治方向发展。政府从单一管理转向多元管理，从基本依靠计划管制转向依靠市场调节，综合运用各种行政手段、发展社会中介组织达到管理社会的目的。如何让政府“掌好舵”、让社会“划好桨”、让公民“乘好船”，成为社会主义市场经济条件下国家治理与制度建设的核心议题。
从威权管理走向服务管理：善治的兴起阶段
党的十六大以来，政府对社会管理模式进行了积极的探索，在改进管理方式和创新社会管理模式上取得了重大进展。2004年，党的十六届四中全会首次提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。拓宽了政府服务领域，形成社会管理和服务合力，向着“努力建设服务型政府”的政治目标前进，在一定程度上鲜明地体现了善治的基本趋向。2006年，中共十六届六中全会对加强社会管理的具体途径进行了部署，指出加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，在服务中实施管理，在管理中体现服务。2007年，党的十七大强调要健全社会管理格局和基层社会管理体制，提出了三个“最大限度”的新要求，体现了党的社会管理思想逐步成熟。这一时期，进一步针对政府在公共管理中“越位”、“错位”和“缺位”的突出现象，重点解决“谁来管”、“管什么”、“怎样管”的社会管理问题，提出建设服务型政府和构建和谐社会，从统筹经济、政治、社会全面协调发展出发构建社会管理格局，加强政府和社会的有效沟通，促进社会自我成长的发育空间。
从效益管理走向优质管理：善治的完善阶段
2012年，党的十八大报告提出，在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局。在原来四大体系的管理格局上增加了法治保障，强调政府依法行政和社会的法治基础。2013年，党的十八届三中全会紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度，以推进国家治理体系和国家治理能力现代化为全面深化改革总目标，提出加快转变政府职能，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，并专门部署创新社会治理任务。“社会治理”一词正式出现在党的文件中。党的十八大以来，以最广大人民利益为根本坐标，创新社会治理体制，改进社会治理方式，构建全民共建共享的社会治理格局是社会治理目标、理念、方式的鲜明特色，体现了政府与社会、政府与公民共同治理社会政治事务、共享改革发展成果的善治的本质特征。以人民对美好生活的向往为奋斗目标，改善民生、实现发展成果由人民共享，是走向善治的应有之义。
善治，是人类社会管理的最佳状态和最有效的方式。走向善治是社会治理的最终目标。改革开放30多年来，从提出“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”到确立以“创新社会治理体制”推进国家治理体系和治理能力现代化的改革部署，形成了以“实现公共利益最大化”为善治方向和目标的社会轨迹。
来源：中国社会科学报
（作者单位：湖南省社会科学院农村发展研究中心、湖南省党建理论研究基地）
