自1986年决策科学化、民主化提出以来，历经30多年的建设，各级党委和政府的决策科学化民主化水平已有显著提高，决策过程已从非制度化决策走向制度化决策、从个人集中走集体决策和共识型决策、从经验决策走向科学决策。但是，目前依然有的地方或部门公共决策质量不高、决策失误频繁，不仅造成巨大的经济损失，还使社会为之付出沉重的代价。有学者甚至提出：决策失误是中国最大的失误，是中国最大的浪费，也是中国最大的腐败。如何推进公共决策科学化、民主化仍是各级党委和政府需要探索和实践的长期任务。
县级公共决策及其在国家和地方治理中的特点
提高县级公共决策水平，对于实现地方治理现代化具有特别重要的基础性意义。县级公共决策是由县、县级市、区、旗等县级党委政府或职能部门作出的，直接关系到广大群众利益的决策。从性质来看，县级决策既包含县级自主性地作出具有主动性和创造性的决策，也包含县级落实上级决策过程中执行层面的决策。从决策制定的主体层级来看，县级公共决策包括：县委、县政府单独或联合作出的公共决策；县委、县政府转发职能部门的公共决策；县委部门和县政府部门作出的公共决策等。从决策内容来看，县级公共决策主要的领域是：重大项目建设、经济社会发展规划和城镇规划、县域改革创新事项、各类社会民生决策（包含就业、就医、就学、养老、住房和社会治安等）。
与国家和中央层面决策、省级决策和地市级等决策活动相比较，县级公共决策具有鲜明的特征。一是具有很强的操作性和针对性。事实上，在国家和上级政策的“大框架”下，县级层面更多是落实国家和上级政策过程中执行层面的决策。二是具有承上启下的节点性质。从县级行政区划的地位来看，在我国五级政府体制中，2800多个县级党委和政府在地方治理中具有承上启下的基础性地位。从国家治理的宏观架构来看，县级行政区域处于中央与基层、城镇与农村的结合部位，是中国国家治理体系的节点部位。三是具有广泛的影响性。县域内公共决策作出后，将直接面对广大的基层农村居民和城镇居民，关系到县域群众的切身实际利益。四是县级公共决策在成型后，具有长期性和稳定性的特征。从历史上来看，县在中国一直是最稳定、变动最小的行政单位。五是县级公共决策囊括地方治理的各个领域，具有很强的完整性特征。县级党委和政府“麻雀虽小，五脏俱全”，除国防和外交外，有健全的、系统的管理职能和机构，形成与国家、省、地市“上下同构”的完整治理结构。作为国家治理和地方治理的“缩影”，县级也为推进国家、省和地级市决策科学化、民主化提供了一个参考“样本”。
县级推进决策科学化、民主化存在的主要问题
从决策制度来看，县级决策科学化、民主化制度建设还不够完善和成熟
一是依法决策制度不完善，决策法治化程度低。县级决策制度建设滞后，县级各职能部门也存在这样的问题。有的重大公共决策未经严格的决策程序，或者决策程序走过场，对决策没有周密的事前审议和协商，便仓促作出。有的地方，“一个领导一个决策、一个思路、一个程序”，决策制度化和规范化程度不够。二是重大决策程序中的公众参与形式化、道具化。尚缺乏一套能使公众参与政府决策的权利得以实现的有效机制。尽管公众参与在政治层面和法律层面得到高度重视，但是在实际操作上，重大公共决策领域中的公众参与仍存在许多问题。有的决策者或机构会通过一定手段合理规避公众参与，例如征求意见时间短、表述不清楚、参与的广泛性不够等。三是公共决策信息公开不足。许多信息公开侧重决策结果公开，回避满足公众需要和公众关心的实质信息公开、决策过程公开。近年来，由公共决策引发的群体性事件表明，信息不对称是造成事件的关键原因。政府没有及时向群众传递信息，保障群众的知情权；群众对事关自身的重大决策不知晓，最终造成了“群众有误会”、酿成群体性事件。四是重决策制定和执行、轻评估和监督问责。公共政策从制定到执行、评估、调整与终结，是一个完整的闭环运行过程。许多地方公共决策强调决策制定和执行等前半个政策过程，忽视评估和监督问责等后半个过程。总体上，决策后的绩效评估与责任追究成为公共决策体制机制建设的薄弱环节。
从决策环境来看，推进县级公共决策科学化、民主化建设的环境条件需要优化
县级公共决策科学化民主化，除了取决于县级党委和政府等主体外，还要取决于外部环境因素。一是上级赋予县级的决策体制环境和条件问题。县级领导干部在作事关群众的重大公共决策时，除考虑群众之外，也会考虑上级“怎么看”。上级的认识和态度构成推进县级公共决策科学化、民主化建设面临的首要而关键的制度环境。例如，上访与追责问题经常是构成县级决策者“不敢担当”、重大公共决策迟缓效率低的重要原因。二是专家咨询智力资源供给需求结构不匹配问题。从层级结构分布和配置来看，总体上，我国服务决策科学化民主化的专家资源呈“自上到下的倒三角形分布”，越往县级专家智力资源供给越少。但是在专家智力资源的需求结构上，决策科学化民主化需求呈“自上到下的正三角形分布”，越往县级、专家智力资源需求越大。目前，主要的专家智力资源集中在中上行政层级，县级区域很难吸引到有效的专家智力资源服务于决策，并就县级公共决策问题给出专业判断。
从决策个体来看，决策民主化和法治化意识相对淡薄，存在理念、习惯和方法不适应的地方经过30多年的决策科学化和民主化建设，县级决策者对决策的科学化非常重视，相比而言，对决策的民主化和法治化还存在认识不到位的地方。有的决策者民主意识和法治意识淡薄。不仅是主要决策者民主意识需要提高，决策参与者民主意识和素质同样重要。不少县级主要决策者指出：“在决策过程中，受到传统文化等因素的影响，即使充分发扬民主，许多参与者也不愿意主动积极发言，民主参与决策的素质不够”。尤其是当面对涉及群众利益的重大公共决策（例如拆迁、垃圾焚烧厂建设等）时，有的决策者认为征求公众意见或公众参与“费事费神”，搞了公众参与、政府权威和效率受到挑战等。有的决策者认为决策民主与效率有矛盾，不同的发展阶段应该考虑不同的侧重，后发地区和发达地区不一样，应该有区分，坚持效率优先、推进科学化，忽视决策民主化。有的认为决策民主化没有多大必要，与现实有点脱离。此外，不少决策者还未完全掌握推进民主决策的操作性方法和技术。对于什么样的决策情境下应该组织引导实施公众参与、让谁对公共决策活动进行公众参与、决策中的公众参与实施到怎样的程度、决策前和决策中怎样展开公众参与等问题，缺乏一套成熟有效的操作性管理办法。
进一步推进县级公共决策科学化、民主化、法治化的对策思考
健全依法决策机制，推进县级公共决策科学化、民主化、法治化
党的十八大报告指出：坚持科学决策、民主决策、依法决策。十八届四中全会《决定》明确提出：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。第一，作为县级党委和政府，要健全依法决策机制、完善党委和政府决策程序、议事规则。重点是要推进县级决策合法性审查机制建设，完善法律顾问制度，确保决策依法合规，推进县级公共决策科学化、民主化、法治化。第二，作为重大行政决策法定程序之首，针对重大公共决策，建立有序、有效和可操作的公众参与制度是当务之急。针对县域决策，从决策质量和公众接受认同的两个维度，梳理出侧重于科学决策的重大事项、侧重于民主决策的重大事项，精细化地分类推进决策科学化民主化。比如，北京市朝阳区实施“问政会”“党政群工商共治”，对引导和组织基层治理中的公众参与进行了有益的探索。第三，健全信息公开机制。按照坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开，及时向群众传递决策信息。第四，建立县级重大公共决策绩效评估机制。在重大决策实施后，应当确定机构和人员，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，及时发现决策存在的问题，适时调整和完善有关决策，减少决策失误造成的损失。在对决策绩效评估基础上，对县级重大决策失误实行问责，探索建立和完善县级重大决策终身责任追究与倒查制度。
优化制度环境，完善促进县级公共决策科学化、民主化和法治化的外部条件
第一，建立县级决策专家库，优化县级决策智力供给。为克服专家论证供给和需求的“倒三角”困境，各级政府及部门要鼓励专家“下沉”“向下看”。县级党委政府要“巧借外力”，建立完善县级重大决策专家库制度，从自身决策实际需求出发，找准专家服务地方公共决策。加强专家论证的激励机制和责任机制建设。有条件的地方，依托县级所属事业单位（党校、研究机构等），建立县级智库。充分发挥研究室在县级公共决策中的参谋作用。第二，落实和建立县级改革创新失误的容错和纠错机制。按照十八届六中全会“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”的要求，尽快建立针对县级层面的容错纠错机制。适当给县级决策空间，增加灵活性，尤其是要分门别类地看待群体性事件和上访事件，对于不是由县级决策引发造成的事件，上级应当科学地对待和区分。
提高科学决策、民主决策、依法决策素质和能力，革新传统的决策理念习惯、方法和技术
县级领导干部尤其是县委书记，掌握决策科学化、民主化理论和能力，对于实现县域治理现代化具有关键作用。从理论上来看，决策是管理的核心职能。管理学认为，管理具有计划、组织、指挥、协调和控制五大职能，决策是贯穿在五大职能之中的通用职能。著名管理学家郝伯特·西蒙曾说，管理就是决策。毛泽东曾说，领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。从实践来看，县域作为前线阵地，县级领导干部作为地方战略性核心群体，需要通过各种重大公共决策完成促发展、保稳定和民生等重大任务，在促进决策科学化民主化方面需求十分迫切。2015年1月，习近平总书记在同第一期县委书记研修班学员进行座谈时指出：县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记就是“一线总指挥”。西方中国问题研究专家托马斯·海贝勒、舒耕德等也认为，在中国党政决策结构中，县级领导干部具有当地重大公共决策权力，是地方战略性核心群体。
第一，县级领导干部要坚持树立科学思维、民主思维和法治思维，提高科学决策、民主决策、依法决策素质和能力。加强县级领导干部调查研究、走群众路线，通过调查研究、走访群众挖掘深度信息，消除信息不对称，使之制度化和程序化。第二，重视县级重大公共决策中的公众参与，树立科学决策、民主决策的现代公共管理理念。不管公共管理者承认不承认、愿意不愿意、喜欢不喜欢、欢迎不欢迎，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，公众参与都将在社会公共生活和重大公共决策中发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力。公共管理者对公众参与行动采取回避和无视的态度是不现实的。第三，决策者要培养开放式决策习惯，克服消除封闭式、“闭门式”决策习惯。推进决策公开化、透明化，从根本上消除政府与公众之间不信任甚至是“误会”状态，走出“塔西佗陷阱”的困扰。此外，要完善县级公共决策数据支撑系统建设，建立跨部门信息和数据共享机制，利用大数据等先进技术，为县级公共决策提供充分的信息支持。
来源:《中国党政干部论坛》 第20170506期
