【主持人】 大观，深察；用有温度的发现，回应时代的嬗变。大家好，我是主持人刘梦娜。欢迎收看（广告语）《经视观察》。“郡县治，天下安”，这句出自《史记》的名言称赞秦始皇在行政区划改革方面的一项重要制度创新：那就是用“郡县制”代替了“封土制”。不夸张的说，正是有了“郡县制”，才有了秦朝的统一和发展。回到今天，这句话同样没有过时。县域经济的发展已经成为国民经济发展的重要推动力。而作为县域经济的五脏六腑，乡镇的功能是否强大、经济是否有活力，又成为了决定县域经济发展的关键。今年十月，湖南新一轮的乡镇区划调整改革正式启动，这也是建国以来湖南第三次大规模的进行区划调整。行政区划的调整到底能不能左右地方的命运？这种改变又将如何影响我们每个人的工作、医疗、教育、生活？行政区划调整又将如何调整？本周，《经视观察》将为您一一解读。
今天，我们将带您去娄底新化。在闻名世界的紫鹊界梯田背后，却隐藏着一个被人们忽视了20年的“诞生之谜”。
娄底新化县水车镇文化站站长 罗中山：我在想 如果回过头去20年 没有当年三个乡镇合并成一个乡镇 紫鹊界也没有今天的样子。 留着山羊胡，走路来跟喜剧大师卓别林颇有几分神似，今年五十出头的罗中山有着与生俱来的艺术家的气质。这座被当地人称为丫髻寨的大山，罗中山已记不得爬过多少回。山脚下的京竹村，就是他的家。小时候，他每天都要翻过这座大山，穿过那片如今已闻名于世的紫鹊界梯田，步行15公里到镇里去上学。而这条路也是他记忆中村里连接外界唯一的一条路。
娄底新化县水车镇文化站站长 罗中山：这张照片大概是1993年拍的，这个拍照的地方在溪水村，我家当时在京竹村，我要骑车到镇里，再到这个村里去，要花二十多分钟，现在合成一个镇了，村之间修了路只要十分钟就够了。那个时候，各乡都是修自己的路，都不会彼此修路的。假如那个时候要开发紫鹊界，我觉得根本不可能。
老死不相往来，是罗中山记忆中20年前紫鹊界的写照。1995年湖南第一次乡镇区划调整改革之前，紫鹊界分属于水车，锡溪两个乡镇。由于乡镇规模小，财力有限，加之观念的阻碍，各乡镇的发展都是各自为政；乡镇之间，村与村之间修条路都困难，更不用说合作发展。1995年乡镇合并之后，原来的水车镇，锡溪乡和大同乡合并成了新的水车镇。在第八任镇长陈永松看来，这次合并，解决了当时乡镇规模过小，各自为战的大问题。
娄底新化县水车镇镇长 陈永松：紫鹊界境内修了60公里路，投资7000万，单靠我们一个镇肯定做不到，还要上级财政支持。如果没有合并，还是四个镇来申请那么首先步调就不一致，你想修那条路，我不想修，肯定这路就修不好。争取项目资金，因为路分布在不同的乡镇，不能成为一个项目，资金也不好争取。所以如果是不同的乡镇，就修路这件事都搞不成。
【现场主持】 从当地村名世代耕种的梯田到世界灌溉工程遗产，国家自然文化遗产，紫鹊界如今的凤凰涅槃到底与二十年前的行政区划改革有什么关系？当地镇长的一句话也许能给我们一些启示，他说在他考察过的成功景区中没有任何一个是由两个以上行政单位共同管理的。行政区划改革回答了紫鹊界发展中一个最根本的问题，那就是谁来发展紫鹊界，而这个问题的回答也成就了今天的紫鹊界。进入新世纪，在湖湘大地上，合并的故事有了新剧情。2011年，郴州桂阳开始进行区划调整。39个乡镇合并成26个乡镇、街道。撤乡并镇之后的中心城镇建设引领人气、资源、产业的聚合，所产生的“磁石”效应，吸引更多的生产要素和生活要素集聚。像城市综合体这样原属于城市的设施，也在乡镇露出了头。然而从农村向城市的快速过渡，也带来了新的问题。
桂阳县民政局局长 周泽飞： 我们有一个根据实际的情况调研，通过群众反应，举这三个方面的问题。一个就是乡镇干部的分流问题，安置的问题吧；第二个就是乡镇原来的债务、资产的处置问题，特别是乡镇的资产怎么处置，原来的债务怎么消化，这个问题。第三个就是我们对于社会的管理，对于群众的服务，方便群众服务的问题。紫鹊界也有着自己的苦恼，20年前乡镇合并带来的政策红利如今已消耗殆尽，新的问题也逐渐浮现。随着旅游一年比一年火，如今紫鹊界景区年接待游客规模已经超过十万，越来越多的游客让原本与梯田相伴相生的农户，摇身一变，成为农家乐经营者和小商贩。抛荒、破坏梯田，乱砍乱伐，违章搭建等问题让景区的管理者头疼不已。行政执法能力期待放权和扩张。
娄底新化县水车镇镇长 陈永松：以前游客不多，我们还可以解决，现在游客多了，那么乡镇没有执法权的矛盾就十分突出了，我们只能等着县里的执法机构来处理这些问题，但是这肯定是不行的，如果能够设立一个旅游开发区，那么就能够有专门的执法队伍来解决这些问题。很明显，现在水车镇这么一个科级的架构，已经不适应紫鹊界这么一个世界闻名旅游景区的管理了，我认为紫鹊界的行政区划应该到了该扩大的时候了。 因为区划调整，农田变成了旅游明星；因为区划调整，乡村变成了热闹街市。在熙熙攘攘的人群和充满希冀的发展规划背后，新乡镇渴望再一次的区划调整，来解开束缚它成长的桎梏。
【主持人】 实际上早在1980年，我国就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”城市发展方针。在这个大背景下，1995年，湖南搭上这轮城镇化改革的末班车，进行了第一轮的撤乡并镇。从乡变成镇，实际上就是把从前管农村的政府，变成管城市的政府。2004年，中央一号文件提出“进一步精简乡镇机构和财政供养人员”，从2005年开始，益阳、郴州、湘西部分市州自发集中开始了第二轮的乡镇撤并。20年间，湖南的城镇化率从1995年的24.36%翻了一番，达到2014年的49.28%。与此同时，两轮行政区划调整所释放的政策红利也消耗殆尽。要突破城镇化发展的瓶颈期，就要在行政区划上拿出削皮锉骨的勇气来。可这皮到底要怎么削？骨到底要怎么锉？湖南新一轮的乡镇区划改革到底要怎么改呢？咱们来听听记者郑向宇的讲述。
记者：郑向宇 都说一个和尚挑水吃，三个和尚没水吃。这个故事放在湖南就是人少，衙门多。目前，全省共有1138个镇，828个乡，97个民族乡，总计2063个乡镇行政区划单位，建制村42018个。什么概念呢？在全国31各省市自治区中，湖南土地面积排第十，人口数量排第二，但乡镇数量却排全国第二，建制村数量排第五。
湖南省民政厅区划地名处处长 艾天福：这么多村 对湖南的经济发展肯定是带来了拖累 比如说分散了公共服务的资源 给乡镇集中财力办大事 办好事 遭到破坏 而且乡镇规模小 散 自身建设能力弱 辐射小 这对全省新型城镇化建设带来很大的影响。
记者：郑向宇 实际上，这次行政区划调整改革对于湖南来说并不是头一回。1995年和2005年，湖南分别进行过两轮行政区划调整。1995年完成的全省首次调整，各级行政单位从之前的4114个缩减到2753个，其中改变最大的是381个县辖区缩减到40个，2562个乡缩减到1401个。2005年完成的部分市州的区划调整，各级行政单位从之前的2712个缩减到2546个，县辖区彻底退出历史舞台，1146个乡缩减到990个。
湖南省民政厅区划地名处处长 艾天福：这次与前两次区别，首先，前面两次调整在某种程度上说配套措施不够完善。这次我们做了充分地准备才强力推进。 第二 ，前面两次调整主要是为了做大规模，但这一次除了做大规模外 还赋予了更多内容 如何发挥乡镇的作用 如何方便群众办事 都做了准备。所以这一次调整的意义就在于做大乡镇的同时赋予乡镇更多权力，让乡镇在社会管理、新型城镇化建设方面发挥更大作用。
艾天福把这种改变形容为“合进来，走出去”。在这次乡镇区划调整改革工作方案中，新政府选在哪？叫什么名字？政府的盈利和欠债怎么处理？都有解决方案。不仅如此，合并后基层干部到哪去？财政拨款怎么算？路怎么修？水电气网怎么建？上哪看病上哪念书？这些老百姓关心的问题，详详细细都有对策。这在湖南行政区划调整历史上还是第一次。
湖南省民政厅区划地名处处长 艾天福：学校怎么搞 医疗怎么搞没有后顾之忧，才能轻装上阵。按照目标，本次调整全省乡镇数量将减少24.87%，也就是4个乡镇要变成3个。建制村减少38.74%，将有16069个村成为历史。到2017年调整完成，“瘦身”之后的湖南，将把原本松散的五指握成拳头。
湖南省民政厅副厅长 邓磊：县城下面就是中心镇 通过中心镇200平方公里的覆盖范围 希望能够吸引境内30%的人口来居住 这样的话县城集中30%的人口 中心镇集中30%-40%的人口 全省的城镇化率有望提高到70% 现在是50%
【主持人】如果到这您还不相信行政区划改革与地方经济发展之间的关系。（大数据）我们再来看一条曲线。1993年浙江省的GDP出现了22%的历史最高增长，并且在接下来的十年时间里迅速跨入“万亿俱乐部”。那么在1993年之前，浙江到底发生了什么？实际上，从1992年开始，浙江一共进行了五轮“扩权强县”的行政区划改革，直到2008年才结束。这其中既有行政区划的调整，更有“省管县”的行政权力下放。双管齐下让浙江的县域经济得到了空前的大发展。回到湖南，长沙县星沙镇改设街道后，3年财政收入从3.8亿元增长到8.38亿元，永州道县道江镇改设街道后，两年地方生产总值、社会固定资产投资、财政收入均实现翻番。这些都说明行政区划要与经济发展相适应。要进一步发展县域经济、推进城镇化建设，没有中心镇的发展就找不到发力点。那么在乡镇合并的过程中，要遵循怎样的原则来进行，才能够合出真正的中心镇，实现1+1＞2呢？
湖南省委党校湖南行政学院 经济社会发展研究中心主任 肖万春：我认为不是1+1＞2 应该是乘数效应 最重要的就是这一种合并提调整不是归并 要从打造中心城镇 带动农村 现代化转型 应该站在这个高度 在区划调整过程中突出有利于中心城镇 形成辐射力带动力 适度的合并有利于扩大乡镇资源要素调整 所以从经济聚集相应地角度 要有利于要素整合 在这一块 一个是要加强中心城镇产业的聚集 不仅是非农产业聚集 还要带动一二三产业融合 从县城的建设来看 做强做大 做成一个小城市的模式 第二把中心镇 适当增加数量 合理布局 第三相适应的把村的规划做好 县城 中心镇 村镇这样第一个体系 我认为乡镇合并有利于新兴城镇建设 这样一个原则来推动
国家行政学院经济学教研部主任 新型城镇化研究中心主任 张占斌：
从过去改革的实践看，广东，浙江也发现在行政区划的限制阻碍了生产力的发展，怎么通过区划调整来解放生产力是东部地区更早思考的问题。最近我们注意到东部地区搞了一些强镇扩权 比较好的调动了积极性 适应新型城镇化的发展 中央也提出今后更多地发展中小城市 怎么把东部地区中心镇改造成中小城市这是下一步考虑的问题 当然在湖南也有这种例子 怎么把一些好的镇 中心镇培育成中小城市 按照城市来管理 这可能是下一步的发展方向。
【主持人】在推进乡镇区划调整的过程中，阻力也是客观存在。毕竟这种调整会打破许多现有的利益格局，那么您认为推动这项改革的关键在哪？
湖南省委党校湖南行政学院 经济社会发展研究中心主任 肖万春：我讲省乡镇合并应该和省管县体制改革和强镇扩权体制改革结合起来 不能简单地合并而合并合并过程中强化乡镇的服务功能 有利于老百姓的生活 有利于生产力的发展 政府职能转型 的同时 加强信息化的建设 在村适度社区化之后 政府主要的服务职能 能够深入社区 不出村门就可以办事 这个信息化很重要 这是一个系统工程 既立足于当前 我们理解的乡镇的数量减少 更是内在管理体制 政府职能转型 从管理型向服务型转型
【主持人】实际上这轮乡镇合并的最终目的是为了做大做强县域经济。刚才肖教授提到乡镇合并应该和省管县体制改革和强镇扩权体制改革结合起来。张教授您怎么看？
国家行政学院经济学教研部主任 新型城镇化研究中心主任 张占斌：像浙江比较早得搞了省管县 应该说对地方经济发展有明显影响 好处不少 但是浙江有同志讲正是因为省管县搞的早 资源没有集中到大城市 所以县还不错 但是浙江缺少大城市 而且从将来的城市带动力来说 他们也希望浙江有更大带动力的城市，其实这也是他们一个主要的困惑。所以我说，省管县也好 其他行政区划改革也好 也不能包治百病 只是在一定的条件下 这种方式更合适。我个人观察省管县也有十几年了，我感觉省管县是一个可以探索的模式。在调动个别县的积极性方面是有作用，但是县域经济在发展的同时也有跟其他地级市争夺资源的情况。所以想形成大一点的中心城市就会有矛盾。这个就涉及更大的区划调整的问题。我总的觉得适度的调整和合并是一个兼续不断的过程，而不是集中搞一次，搞完好几年又不搞 ，我觉得这应该是一个日常的工作，顺其自然更好。
【主持人】谢谢专家的观点。套用一个现在流行的造句方式：不解决老百姓切身利益的行政区划改革，不是一个好的发展机会。说到底，乡镇行政区划调整改革根本目的是为了让现有的行政体系适应新的发展形势、解决新出现的问题，让经济更有活力，让老百姓过的更好。用省委书记徐守盛的话来说，“减少乡镇和村的数量，减掉的是多余负重、换来的是轻装上阵，减掉的是瓶颈制约、拓展的是发展空间，减掉的是制度藩篱、提高的是治理能力。”感谢大家收看本期《经视观察》，下期节目再见！
