广西新型智库在地方治理体系和治理能力现代化改革创新中的探索
广西省社会科学院
以习近平同志为总书记的党中央明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，实现从工业、农业、国防和科学技术现代化向全面现代化目标的历史跨越。这是党中央在新形势新任务下作出的治国理政战略部署，不是简单的概念或范畴的变化，不是在工业、农业、国防和科技现代化之后附加的第五“化”，而是蕴含着全新内容的政治理念,标志着党治国理政新的起点，具有里程碑意义。它既反映了我们党对国家现代化认识的深化和系统化，更体现了我们党对改革认识的深化和系统化。而推进地方治理体系和治理能力现代化改革和创新，则是推进国家治理体系和治理能力现代化改革和创新的基础性工程。
一、准确把握国家治理体系和治理能力现代化的科学内涵
习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这一重要论述，对国家治理体系和治理能力的内涵作出了科学的界定。正确理解和准确把握两个概念的科学内涵，是地方在全面深化改革实践中推进治理体系和治理能力现代化的思想认识基础。
首先，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和准确把握全面深化改革的总目标。这个总目标是由两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句话是根本前提、根本性质和根本方向，就是国家治理体系和治理能力现代化必须在中国特色社会主义制度的框架内进行，必须坚持走中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路，既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路。后一句话讲的是实现形式和基本途径，就是说完善和发展中国特色社会主义制度，必须不断完善国家治理体系和提升国家治理能力，或者说，推进国家治理体系和治理能力现代化的根本目的是完善和发展中国特色社会主义。这两句话必须一起讲，如果只讲推进国家治理体系和治理能力现代化，不讲完善和发展中国特色社会主义制度，就是不完整、不全面的，就会迷失推进国家治理体系和治理能力现代化的正确方向。
其次，推进国家治理体系和治理能力现代化，还必须大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，不断巩固推进国家治理体系和治理能力现代化的价值体系基础。习近平总书记从把握正确方向、汇聚强大力量的战略高度明确指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。这一重要论述，深刻阐明了社会主义核心价值体系和核心价值观对于推进国家治理体系和治理能力现代化的极端重要性。
具体而言，“治理体系现代化”主要是指处理好政府、市场、社会的关系。在经济治理体系中，就是要按照政府调控市场、市场引导企业的逻辑深化经济体制改革，发挥市场在配置经济资源中的决定性作用；在政治治理体系中，就是要按照党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的逻辑深化政治体制改革，发挥法治在配置政治资源中的决定性作用；在社会治理体系中，就是要按照党和政府领导、培育、规范社会组织，社会组织配置社会资源的逻辑深化社会体制改革，发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用。“治理能力现代化”是要把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥其功能，提高公共治理能力。
“治理体系现代化”和“治理能力现代化”的关系是结构与功能的关系，硬件与软件的关系。治理体系的现代化具有本质属性，是治理结构的转型，是体制性“硬件”的更换。只有实现了治理体系的现代化，才能培养治理能力的现代化。同时，治理能力又反作用于治理体系，执政者、行政管理人员的能力强不强，作用发挥得好不好，对治理结果会产生积极或消极的影响。
二、充分认识推进地方治理体系和治理能力现代化的重要性和紧迫性
从总体上讲，包括地方在内的我们国家治理体系和治理能力是好的，有独特优势，适合我国国情和发展要求，得到国际上越来越多人的肯定和赞扬。但也必须清醒认识到，与我国经济社会发展的要求相比，与人民群众，尤其是地方人民群众的期待相比，与当今世界日趋激烈的国际竞争相比，与实现国家、地方长治久安的历史任务相比，我们在国家及地方治理体系和治理能力方面还有许多不足，尤其是地方治理体系和治理能力还有许多亟待改进的地方，主要体现在：
（一）地方政府政府权力过度膨胀，造成政府、市场和社会边界不清和功能错位，产生了许多滥用权力甚至以权谋私现象
这一现象的存在，要求必须运用法治思维特别是公权受限思维，改革和完善地方政府体制及其运行机制，依法规范政府权力、建立权力监督制约机制。以发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用为基本原则，理顺政府、市场、社会之间的关系，使其各归其位、各司其职、协同配合。从横向和纵向上不断优化政府系统权力配置关系，形成有效的权力监督制约机制，为地方政府治理创新提供体制机制基础。
（二）不善于或不习惯于运用法治思维
确立法律至上意识、严格执法意识是实现法治的前提条件。过去，一些地方出现“运动式治理”“反应式治理”“碎片化治理”等问题，一个重要原因就是长官意志在起作用，存在有法不依、执法不严、权大于法问题。因此，必须运用法治思维推进地方政府治理体系和能力创新，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，建立权力清单制度，地方政府的一切治理行为都必须于法有据，按法定程序办事，提高地方治理的稳定性和可预见性。
（三）光靠政府自上而下的管理已经无法适应
我国是人民当家作主的社会主义国家，人民群众依法享有管理国家和社会事务的权利。面对社会结构分化、社会利益关系复杂、社会矛盾多发的现实，光靠政府自上而下的管理显然已经无法适应。因此，必须运用法治思维推进地方政府、部门治理创新，不断拓宽公民依法有序参与公共治理的渠道，健全和完善公民参与公共治理的体制机制，保障公民参与公共生活的权利。
（四）部分地方政府没有把维护公平正义和公民合法权益作为首要价值目标
虽然地方政府治理的价值目标具有多重性，但维护公平正义和公民合法权益无疑是首要的。这不仅是法治思维的必然要求，也是由社会主义本质特征所决定的。把维护公平正义和公民合法权益作为首要价值目标，能有效整合地方政府治理创新的其他目标，对于破解地方政府治理遇到的难题能起到积极促进作用。
鉴于上述现象，我国的地方治理体系和治理能力必须适应时代变化和国家现代化的总进程，从各个领域加快推进地方治理体系和治理能力现代化，保持地方治理体系的有效运转。既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又要不断构建新的体制机制、法律法规，使地方各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理在地方的制度化、规范化、程序化。不断提高地方党委、政府科学执政、民主执政、依法执政水平，国家机构履职能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力；把国家各方面的顶层制度设计优势转化为地方治理的实际效能，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理地方的水平。
三、新型智库在地方治理体系和治理能力建设中具有重要的地位和作用
当今世界，智库已成为影响政府决策推动社会发展的重要力量，成为国家、地方软实力的重要组成部分。十八大以来，习近平总书记就加强中国特色新型智库建设多次作出重要论述。2015年1月，中央又颁布了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）。习近平总书记的重要论述和《意见》精神，为加强中国特色新型智库建设指明了根本方向，提供了基本遵循，是我国建设世界一流、中国特色新型智库的指南，也是地方建设先进地方特色新型智库的指南。
2015年5月8日，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中宣部部长刘奇葆在清华大学调研时强调指出,建设中国特色新型智库,要体现中国特色、树立国际视野。要牢牢把握智库建设的正确方向,坚持立足中国国情,使我们的智库具有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。要学习借鉴国外智库建设的有益经验,积极开展国际交流,加强与国外知名智库的深度合作，在国际舞台上不断增强话语权、扩大影响力。刘奇葆强调,智库研究不同于一般学术研究,必须贴近党和政府决策需求。要突出问题导向、问题意识,主动适应党和国家事业发展的战略需求,聚焦事关全局和长远的重大问题,直接奔着服务党和政府决策去开展研究,拿出具有真知灼见、切实管用的研究成果,真正发挥“外脑”和“参谋”的作用。
因此，十八大以来，地方新型智库，尤其是《意见》中指出的企业智库、社会智库蓬勃发展，党政军智库、社科院智库、党校行政学院智库、高校智库、科技智库等也正在进行全面改革创新，并在地方治理体系和治理能力的改革创新中承担着以下主要功能和作用：
一是围绕党委政府工作，围绕社会重大理论现实问题开展研究，坚持前瞻性、可行性、战略性，成为地方政府战略、政策研究的“外脑”和“参谋”。
二是用专业知识解答大众热点问题，引领社会舆论方向，影响民意，教育大众理性思考，成为地方在社会大众中培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观的重要抓手。
三是实现思想者与行动者，学者与官员身份的相互转换，成为地方治理体系与治理能力改革创新人才培养的蓄水池。
四是坚持开放性、国际性和全球性研究，打造新的国际、国内交流对话平台，倾听国内国外、不同阶层声音，通过交流争取话语权，共享人类的智慧，服务国家外交战略，成为地方国际交流对话平台。
四、广西新型智库在地方治理体系和治理能力现代化改革创新中的探索
（一）广西新型智库的体系
借鉴中央《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中关于中国特色新型智库的划分标准，广西现有新型智库体系主要由党政军智库、社科院智库、党校行政学院智库、高校智库、科技智库和企业智库、社会智库六大类构成。具体体系结构如下：
这些不同性质的智库，围绕全自治区党委、政府的中心工作，开展各类形式的研究，为服务广西崛起、促进广西文化强自治区和社会经济发展提出应用对策研究，在资政辅政、启迪民智、平衡分歧、聚贤荐才等方面提供诸多有效可行的参考方案和对策咨询。
（二）广西新型智库建设现状
各类智库报告显示，广西比较活跃的智库数量不超过5家，是全国智库活跃度和影响力较弱的省（区）之一。为了实现新型智库建设的目标，有必要对广西己有智库的情况认真调查分析。
1．广西政府官办智库资源现状。广西官办智库资源主要分布在党政部门、社科院、党校行政学院、高校、科研院所。从《广西统计年鉴2014》所列县级及县级以上政府部门研究与开发机构和人员来看，全区科研机构的数量为200个，其中属于智库研究范畴的社会和人文社会科学领域的研究机构只有37所，不及全区总数的13.5%。该领域的研究人员及经费支出占比很少，详见表1。全区人文社会科领域的科研人员有861人，9586人，仅能达到全区科研人员总数的8.98%，拥有大学本科及以上学位的科研人员有654人，占到该领域科研人员总数的6.82%，与自然科学研究人员81.1%的同等学位拥有率相比差距非常大的。但直接为自治区委、自治区政府服务的广西人民政府发展研究中心、自治区政府参事室、自治区委政策研究室、自治区委党史研究室、自治区人民政协理论研究会的类智库机构，以及自治区社会科学院、自治区科协技术协会等规模较大的智库组织并未统计在内。
相比政府部门，广西高校的智库资源相对丰裕，但地域分布不均。据统计，广西现有55所公办高校（其中普通本科院校21所），一批广西高校人文社科重点研究基地和广西高校人文社科重点研究培育基地。高校资源主要集中在南宁、桂林两市，其余各地市的数量都比较少，来宾、防城港则没有本科院校与重点研究基地的分布。这些基地的研究方向多数是专业的基础性研究，智库作用有限。
2.广西社会智库资源情况。全区社会智库资源丰富，分为社团智库与企业智库两类。社团智库主要由民间出资组织并体现社会公众呼声或对策需求的公共政策研究机构，大多由企业、私人或民间团体创设，研究经费自行解决。这类智库大多数是在自治区民政厅注册登记统一管理，比如广西专家咨询服务协会（八桂智库）、广西青年智库、广西决策管理研究院、广西专家顾问咨询中心、桂博智库等。据广西社会组织网信息公开数据，截至2015年3月底广西自治区本级共有社会团体1113个，其中：研究会119个、学会196个、协会403个，基金会36家、研究院47个、研究所8个，社会团体从业人数为184060人[1]。这些智库的人力资源包含着广西部分智库的内容，“智库型”社团基本由官方及半官方智库人员兼职。以上数据未包括广西社会科学界联合会、广西科学技术协会、广西工商业联合会、广西贸易促进会等官办社会团体，这些官方团体也从事某一专业领域的基础研究以及咨询或智力服务，在政策决策和咨询中也所发挥着一定作用。
广西区内还有大量以顾问、咨询为主业的私人公司、企业，数量较多，也属于民办智库的范畴。据第三次全国经济普查[2]，2013年末，广西共有科学研究和技术服务业企业法人单位4566个，从业人员7.7万人。企业法人智库主要以咨询机构占多，目前每年以10％－15％的速度在发展。这些咨询公司的发展及壮大将会成为未来带动广西经济和智库产业化的重要增长点。
数据来源：《广西壮族自治区第三次全国经济普查主要数据公报（第一号）》
从统计结果来看，各类智库在广西内的空间分布以南宁市数量最多，占全自治区总数50%以上；咨询类带有智库性质的企业也多集中在南宁，占全自治区总数近48%。
3、智库服务地方治理体系及治理能力改革创新的贡献调查。近几年，在自治区党委、政府的高度重视下，广西各类智库以“科研强智、人才兴库”为抓手，围绕中央、自治区党委、政府重大战略、重大部署为重点工作，开展战略性、前瞻性、应用性研究，参与重大活动、开展对外交流和合作。
一是强化高端谋划。自治区党委2009年专门成立了决策咨询委员会，在北京聘请了13位特邀咨询委员，2014年在区内聘请了31位咨询专家。政府设有主席院士顾问工作处和参事室，聘请主席院士顾问117人，聘请参事48人，形成借力外部高端智慧的新体系。
二是突出先声先行。各类智库敏锐把握世情、国情、区情，率先提出一批影响区域发展的战略与策略，成为了提出中越“两廊一圈”、中国-东盟自由贸易区、“泛北”合作、中国（南宁）--新加坡经济走廊、海上丝绸之路、桂台合作、北部湾经济区、珠江-西江经济带等重大战略、重要概念的前期研究者与先声者。例如，中国（南宁）--新加坡经济走廊由广西社科院最先组织调研并提出具体战略及对策建议；广西社科院院长吕余生是全国最早研究“海上丝绸之路“的专家之一，曾早在2004年就组织召开了全国性的”海上丝绸之路“研讨会，2006年出版了海上丝绸之路研究的著作，2013年习总书记提出“共建21世纪海上丝绸之路”之后在广西第一个撰写并发表了共建21世纪海上丝绸之路学术论文。
三是注重决策进入。近年来，各智库单位非常注重研究成果的应用转化，均建立了成果报送渠道，并不同程度地将转化成政策文件、获得领导肯定性批示作为了重要考核指标。这方面，自治区党委政研室（含决策咨询委员会）、自治区政府发展研究中心、广西社会科学院、自治区党校、广西大学中国-东盟研究院等5家智库获得中央、自治区领导肯定性批示较多，也是自治区重大改革方案、政策性文件、地方五年发展规划的主力军。
四是形成了品牌智库论坛。近年来，各类智库积极筹办和举行系列高端论坛，与周边友好国家智库、学术机构建立了常态化的交流合作机制。其中，广西社会科学院每年参与主办、承办“两岸产业共同市场研讨会”、“桂台经贸文化合作论坛”、“泛北部湾经济合作论坛”、“泛北部湾智库峰会”、“中国—东盟智库战略对话论坛”、“沿边地区发展高层论坛”等大型国际国内论坛已成为区域性品牌论坛，打响了“智库外交”品牌，极大地提高了广西在区内外、国内外的知名度和影响力。
虽然广西新型智库在地方治理体系和治理能力改革创新方面做出了不少有成绩的探索，但相对全国而言，成绩还不突出，尤其是相对北京、上海、广州、山东等东部发达地区新型智库的发展而言，还存在诸如：智库建设特色不鲜明，各类智库建设定位冲突，研究力量分散，重复立项、重复研究较为突出；智库研究信息与党委政府的供需相对脱节，智库研究信息与资料不能实时获取、获取信息渠道不畅、机制不顺；智库科研经费管理机制存有严重缺陷，违背智库科研规律，严格套用行政一般性经费的管理规则，忽视智库的“智力”成本投入与社会科研的特殊性；智库研究的自主性与创新性不够，科研方法、科研手段滞后于社会信息化发展，大数据等新一代信息技术还未被引入智库科研过程；智库人才机制不健全，政府部门与企事业智库人才双向流动机制不畅，“旋转门”机制尚未形成；新生力量---社会（民营）智库的贡献有限等制约和挑战。迫切需要在新常态的发展形势下尽快加以改革发展。
五、加快新型智库服务地方治理体系和治理能力建设的几点思考
（一）明确各类智库定位，完善智库研究体系
尊重智库发展规律,明确分工与定位,促进地方各类智库合理有序有效发展。智库越是专业越是著名,要坚持走专业化路子,优先发展专业化智库，适当发展综合性智库，明确主攻方向，做“长线”、练“内功”，形成自己的专长和优势,提供更多专业、权威、高端的决策咨询服务，做到不仅技高一筹，而且独树一帜。其中，党政军智库应主要围绕党和政府工作大局，着眼于各类热点、难点、焦点问题,确定选题方向，组织社会各界力量进行系统研究并推进成果转化；高校智库应发挥人才和多学科优势，瞄准前沿性、战略性课题开展深入系统研究，为党和政府提供重大基础性、理论性、前瞻性的决策咨询服务；社科院智库应围绕经济社会发展热点问题，突出地方特色，发挥深入实际调查研究的优势和理论分析工具优势，为党和政府提供有血有肉的世情、国情、省情或市情调研信息，并在此基础上提出战略性研究报告和决策咨询建议；民间智库应发挥其灵活多样的机制和优势，根据经济社会发展的实际需要，促进产学研一体化发展和科技创新活动，发挥智库的创新引领作用。
（二）改革创新智库内部管理体制机制,激发智库潜在活力
根据智库发展的内在规律和要求,深化科研考核评价体制机制改革创新,在突出决策影响力的前提下,倡导兼容并蓄的科研考核办法;深化科研经费管理体制机制改革创新,把人力资本作为智库经费资源配置的第一要素,解开传统报销制度对科研活力的禁锢与束缚;深化科研项目管理体制机制改革创新,创新和完善研究选题、立项以及研究过程跟踪机制、成果质量评审机制等；深化人才使用管理体制机制改革创新，推动智库人才到企业、基层和党政部门挂职任职，在党政机关与智库之间开展人才双向有序流动；专设党政智库、社科院智库人才引进资金，将党政机关、社科院的引进人才待遇提至与高校、党校同等水平，解决这两类智库特别是社科院人才引进无住房、无安家费、无科研启动经费的“三无”问题。
（三）推动智库发展供需对接,为新型智库发展创造有利环境
各级政府应提高对智库重要性的认识,将智库纳入决策参考体系,积极听取智库建议,充分发挥智库作用。同时,应给予智库更多的独立研究空间,保持“政智”渠道顺畅。这样一方面有助于保障公共政策形成和调整过程中的内在一致性、公共政策之间的相对独立性,体现社会各方的利益诉求;另一方面,有助于智库专家在一定研究领域进行长期深化研究和跟踪研究,推进形成专业特色明显且具有重大影响力的研究成果。因此，党委政府应定期向社会公布决策咨询的“需求清单”、“采用清单”，引导智库市场供给，疏导供给渠道，建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制，对一些重大项目进行规划和第三方评估，开展重大课题研究时采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式吸收各类智库参与。在确保不泄露国家秘密前提下，全面改革政府信息公开制度，完善公开方式和程序，依法及时向社会发布政府信息。建立对智库成果进行独立、权威性的评估与认证制度，形成对智库的职业能力、社会责任及道德操守的公共监督机制。
（四）重视对政策形成过程的研究,加强研究成果向决策咨询的转化效率
深入研究政策形成不同阶段的规律、特点与需求,采取与之相适应的策略,在政策窗口期内有步骤、针对性地提供决策咨询服务,推送自己的政策观点。采用各类方法手段,完善科研成果转化机制,形成推动政策变迁的持续性力量,拓宽成果转化渠道,提升成果转化效率。
（五）加强智库国际性和全球化合作交流,提升智库国际竞争力
国外著名智库大都采取开放政策,与不同国家、不同公司保持联系。我国的地方智库也要善于运用国际、国内资源,推动国际、国内交流合作,如建立联盟、举办论坛、提供培训等,在国际对话中持续提升地方智库的战略眼光和原创能力,提高地方智库国际化水平。
[1] 数据来源：根据广西社会组织信息网中信息公开栏目“登记的社会组织”分类搜索数据统计所得。（http://www.gxnpo.gov.cn/information?channelCode=003002001&showCode=003002）
[2] 广西壮族自治区统计局.广西壮族自治区第三次全国经济普查领导小组办公室.广西壮族自治区第三次全国经济普查主要数据公报（第一号），广西统计信息网，2015年1月7日。
