【摘要】中小城市是优化城镇规模结构的主攻方向，加快中小城市发展是推进新型城镇化的必然要求。当前，众多中小城市和小城镇缺乏产业支撑，基础设施落后，公共服务缺乏，人气明显不足。完善中小城市功能、提升中小城市综合承载力的途径包括：完善基础设施、加快棚户区改造、建设绿色城市和智慧城市、推动基本公共服务的全民覆盖和城乡一体发展。
【关键词】新型城镇化 综合承载力 城市功能
【中图分类号】F293.2 【文献标识码】A
新型城镇化，既是推动转型升级的重要力量，也是解决农业农村问题的重要途径。中小城市是新型城镇化的主战场，《国家新型城镇化规划（2014~2020）》将加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，中小城市能否加快发展将对新型城镇化能否顺利推进产生重要影响。总体上说，中小城市的总体发展水平还比较低。大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，产业规模大，现代化程度高，吸纳就业人口量大，吸引着各地各方面的人才和劳动力资源蜂涌而来。同时，众多中小城市和小城镇却缺乏产业支撑，基础设施落后，公共服务缺乏，人气明显不足。通过完善基础设施、加快棚户区改造、建设新型城市等一系列措施，提升中小城市综合承载力，才能增强中小城市对人口和产业吸引力。
中小城市综合承载力亟待提升
城市功能直接关系城市居民生活品质，影响城市对人口的吸纳能力和对产业发展的支撑能力，决定城市的综合承载能力。然而，受困于投入不足和规划建设理念滞后，中小城市基础设施长期欠账，公共服务能力也与大城市存在较大差距，城市功能亟待完善。
城市基础设施欠账较多。国家对中小城市基础设施建设越来越重视，2010年住建部还组织开展了中小城市基础设施完善“十二五”规划编制工作。尽管近年来国家加大了对中小城市基础设施的投入，各项基础设施有了长足进步，但除人均道路面积之外，中小城市基础设施其他指标的人均水平和普及率仍然低于全国平均水平①，显著低于大城市、特大城市平均水平，差距最为明显的是环境保护设施。城市基础设施规划建设理念滞后。长期以来，中小城市基础设施建设存在一系列痼疾。首先是投资不均衡导致城市基础设施不完善，主要表现为重生产性基础设施、轻生活性基础设施，重适用性基础设施、轻保护性基础设施②。其次是各项基础设施不协调、不配套。如路网建设搞一套方案，供水、供电、供热另有一张图纸和推进计划，导致有路的地方长期通不了水、电，严重影响城市建设发展进程。更为常见的情况则是，路刚修好，就不得不挖开来重新填埋管线。再次是基础设施建设缺乏总体和长远规划，边勘察、边施工，有的工程还没建完，就被废弃，成为不折不扣的“半拉子”工程，造成大量资源浪费，严重影响城市形象。最后是基础建设投融资体制落后。在中小城市基础设施建设过程中，融资渠道单一、过度依赖土地财政的现象非常严重。财政资金仍是基础设施建设的主要来源，非财政资金利用率非常低。而政府用于基础设施建设的资金，又主要来源于土地出让金。由于土地出让金收入严重受制于房地产市场，而且土地本身是稀缺资源，不可能无限制出让。因此，这一投入模式严重影响了基础设施建设资金投入的可持续性。③
城市公共服务能力亟待提升。受制于有限财力和较为薄弱的城市基础设施，中小城市的公共服务能力与大城市、特大城市存在较大差距。在教育服务方面，由于城乡教育资源不均衡，中小城市市区小学人满为患（有的地区，小学一个班竟然有70、80名学生），乡村小学则逐步废弃，城乡教育不平衡问题引起了全社会的广泛关注。此外，大多数中小城市在体育馆数量、公共图书馆数量等方面投入不足，因此群众的文体生活质量自然会受到影响。同样是受制于财力，相当一部分中小城市对公共交通投入甚少，有的城市甚至城市公共交通服务完全由私人部门提供，城市居民出行、城乡交通水平受到制约。
总之，受制于财力和规划建设理念，中小城市基础设施建设欠账较多，城市公共服务能力亟待提升，城市承载力受到严重制约。
中小城市提升综合承载力的思路和方向
完善城市功能，是中小城市提升综合承载力的首要任务。为尽快改善中小城市交通区位，应按照《国家新型城镇化规划（2014~2020）》，将中小城市尽快纳入国家铁路网和公路网规划，并确保在2020年之前完成相关路网建设任务④。为切实提升中小城市对人口和产业的承载能力，应加强对基础设施的规划、建设和管理。针对城市基础设施建设中存在的问题，应将各类基础设施专项规划纳入城市总体规划中，基础设施专项规划“宜细不宜粗”。基础设施专业管理部门与总体规划编制部门应进行有效沟通和无缝对接，充分发挥专业职能部门的业务优势和基础性，在各类基础设施规划编制过程中，加强城市规划部门和基础设施管理部门的合作，由职能专业部门提出初步方案，经城市规划部门总体平衡，形成具有更好引导和实施性的规划成果。理顺城市基础设施建设管理体制，建管结合，确保基础设施可持续运营。基础设施建设应严格依据规划进行，杜绝形象工程、面子工程。基础设施建成之后，应加强对养护和运行的管理，注重基础设施和公共服务运行阶段的投入，并建立完善基础设施和公共服务考核激励机制，确保基础设施的可持续性和实用性。
重视环境保护设施建设。长期以来，环境保护设施在中小城市被选择性忽视。按照新型城镇化城市规划提出的到2020年，污水处理率达到95%、城市生活垃圾无害化处理率达到95%的目标，中小城市在十三五期间必须实现污水处理设施和垃圾处理设施的全覆盖。中小城市应该因地制宜建设集中污水处理厂或分散型生态处理设施，实现中心城区污水处理率达到95%；合理规划建设垃圾处理体系，提升中心城区垃圾无害化处理能力，重点建设垃圾收集、转运设施，实现所有社区垃圾收集、转运全覆盖，积极探索垃圾分类处理，实现城市生活垃圾无害化处理率达到95%。
加快推进棚户区改造。棚户区既是城市空间的低效利用，也是城市基础设施和公共服务的薄弱环节。棚户区改造直接关系群众生活，也是新型城镇化的一项重要任务。编制和完善棚户区改造方案，明确棚户区改造的目标和步骤，科学测算改造所需资金，统筹安排改造投入。中小城市应按照中央统一部署，加快推进集中成片城市棚户区改造，逐步将其他棚户区、城中村改造统一城市棚户区改造范围，到2020年基本完成城市棚户区改造任务。
加快建设绿色城市。应依据中小城市发展实际，合理确定城市发展边界，严格落实永久性基本农田保护和生态红线的规定，合理设定不同类型用地的土地开发利用容积率等规范性要求，建设紧凑型城市，确保城市建设用地的高效使用。具备产业基础的地区，可以积极推进住宅产业化、建筑工业化，提升建筑物标准化程度，减少资源能源消耗和浪费，逐步提高绿色建筑占新建建筑的比重。依据各地自然条件，加大风力、太阳能等可再生能源的综合利用力度，城市建设和改造优先采用分布式能源，逐步提高新能源和可再生能源比重。
加快建设智慧城市。智慧城市是继数字城市和智能城市后的城市信息化高级形态，是信息化、工业化和城镇化的深度融合的产物⑤，是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式⑥。2012年12月5日，中国发布了《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，并印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》。自2013年1月以来，中国公布了三批290个智慧城市试点。智慧城市建设加快了中国城市转型，在推动产业升级、发展绿色交通、改善人居环境以及提升城市综合承载能力等方面发挥了重要作用。十三五期间，中小城市应按照“顶层设计、统筹规划、信息共享、务实创新”的总体方针，加快完善城市基础网络，并根据国家住建部“智慧城市”建设指标体系的相关要求，启动城市政务云IDC中心建设。到2020年，城市家庭宽带接入能力达到50Mbps以上，并在此基础上加快实施网络基础设施类工程和电子政务类工程，逐步普及智慧公共服务。
推动基本公共服务的全民覆盖。在统一城乡户籍登记的基础上，实现基本公共服务的“两个全面覆盖”，即城乡人口全面覆盖、本地人口和外来人口全面覆盖。十三五期间，要努力实现城乡居民养老保险覆盖率达到90%，医疗保险覆盖率达到98%，在财力允许和政策配套的前提下，应积极探索城乡居民社会保障与城镇企业职工基本养老保险并轨的具体途径和方式。依据城镇或居民点常住人口而不是行政等级配置基础设施和公共服务，加大对小城镇和乡村基础设施和公共服务的财政支持力度。加大公共交通的财政投入，实施城乡统一的公共交通补贴政策，提升公共交通服务水平。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。通过投入倾斜、师资流动以及学生双向选择等途径，提升基础教育水平，促进城乡教育均等化。加强农民工职业技能培训，强化企业开展农民工岗位技能培训责任，推进职业技能实训基地建设，鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业能力证书。强化劳动力市场管理，实行城乡居民同工同酬，在劳动协议签署、社保缴纳以及其他合法权益方面杜绝对农民工的歧视。科学预测保障性住房需求，通过回迁房、廉租房等形式，实现常住人口保障性住房覆盖率达到23%以上。
全面推动城乡一体化发展。按照城乡居民基本权益均等化、城乡居民公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化的要求，中小城市应编制城乡一体规划，明确在基础设施建设、产业布局、生态环境综合整治等方面实施城乡一体化发展策略，并从空间布局、产业发展、资源配置、交通和基础设施建设、公共服务、就业、社会保障、管理体制等方面明确了城乡统筹发展的思路和目标。在一体规划的基础上，以产业一体化为统领，以基础设施一体化为保障，以公共服务一体化为主体内容，全方位推进城乡一体化建设。以产业一体化为统领手段打破二元分割体系，以园区为龙头，强化区镇间的配套协作，形成以从中心城区到自然村落五个层级为依托的发展格局。基础设施建设是改善城乡居民生产生活环境的前提，是统筹城乡发展的保障，应以交通与环保基础设施为重点，统一布局，统一建设，形成“无缝对接”，不断改善城乡环境。基本公共服务直接关系群众生活，在低保、基本养老、基本医疗等实现“应保尽保”的基础上，推进各项社会保障城乡并轨，消弭城乡福利差异。
中小城市提升综合承载力的体制机制保障
创新体制机制，是全面建成小康社会的必然要求，也是新型城镇化规划明确要求落实的任务。结合中小城市实际，应着重从以下几个方面推进体制机制改革。
一是积极稳妥推进县改市、镇改市工作。党的十八届三中全会明确将“完善设市标准、严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”作为推进城镇化发展的重要内容，《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》将“城市规模结构更加完善，中小城市数量增加”作为城镇化的重要目标。要以提高城镇化质量，促进不同规模等级城市协调发展为目标，加快修订完善和出台新的设市标准，通过建立科学、完善、严格的指标体系，引导全国城镇化的均衡、优质发展。
二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制。形成以政府为引导、市场化资本为主体的新型投融资机制，市场准入全面放开，价格机制基本形成，社会资本广泛参与，政府资产负债实现良性可持续运营，差别化融资模式与偿债机制全面建立。探索发行以财政收支状况和政府信用评级为基础的地方政府债券，健全地方债券发行管理制度，编制公开透明的城市政府资产负债表，建立政府债务风险预警管控机制和政府债务的风险偿债基金。
三是探索农村宅基地制度改革完善和土地承包经营权、集体收益分配权改革。坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在上级相关部门支持下，在全面确权的基础上，鼓励农村经营性建设用地入市。加快推进土地承包经营权、集体收益分配权的股份制，探索建立土地承包经营权、集体收益分配权交易市场，规范使用权流转。允许农民在进城安家落户的同时，保留宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权。在充分论证的基础上，在一定范围内试点探索宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权有偿退出机制。
四是改革行政管理体制和干部任用管理体制。中小城市行政管理改革的总体思路是：转变政府职能，减少行政层级，提升行政效率，形成良好的政企关系、政事关系和政社关系，推动城市治理现代化。中小城市行政管理改革的总要求是：“三个有利于”和“三个体现”。“三个有利于”即有利于转变政府职能，有利于提升行政效率，有利于推动城市治理现代化；“三个体现”即体现城乡一体发展的要求，体现政企分离、政事分离和政社分离的要求，体现法治精神。行政管理体制改革的内容包括县（市）本级行政机构改革和调整、乡镇行政机构改革和调整、街道行政机构改革和调整以及社区建设和园区管理体制改革等。与此同时，必须改革干部任用管理体制，改变传统政绩观，将民生改善和生态文明建设纳入干部考核体系。推广广东省、湖南省高配县委书记、县长的经验，就地提拔市县领导，改变政府行为短期化、功利化局面⑦。
（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所执行研究员、城市经济研究室副主任）
【注释】
①刘晓丽：“中小城市和县城基础设施现状及问题”，《城市问题》，2011年第8期，第33~37页。
②朱广黔：“西部中小城市基础设施现状及原因分析”，《科技资讯》，2008年第12期，第213~214页。
③姚远：“中国中小城市基础设施建设融资模式创新研究”，《经济研究导刊》，2014年第36期，第178~179页。
④《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确，到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道要基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口的城市。
⑤辜胜阻，杨建武等：“当前我国智慧城市建设中的问题与对策“，《中国软科学》，2013年第1期，第6~12页。
⑥中华人民共和国国家发展和改革委员会：《 关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201408/t20140829_624003.html ，2015年7月28日。
⑦白津夫，李学锋等：“新型城镇化：中小城市的实践探索和质量评价”，中国城市经济学会中小城市发展委员会：《中国中小城市发展报告》，北京：社会科学文献出版社，2013年。
（来源： 人民论坛，2016年1月8日）
