——河南省84个村庄1423位农民法治专题调查与研究
农村法治建设是我国社会主义法治建设的重要组成部分，是国家治理转型的必要依托，为实现农村有效治理提供内在保障与主体性支持。为了解河南省农村法治建设的总体状况，以及面临的问题和困境，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，于2014年暑假对河南省84个村庄1423户农户进行了问卷调查和深入访谈。研究发现：当前，河南省农村法治建设呈现服务普及度较高，法律公正性认可度高，法治效能感较强的良好局面。同时也面临着农民法治意识薄弱，法治宣传不到位，法治体系不完善，法治环境不规范的短板制约。对此，我们建议以再造法治主体为重点，夯实法治内力；以拓展法治教育为抓手，强化法治效力；以优化法治环境为支撑，增强法治活力。
一、农村法治初显三大成效
（一）法治服务普及度较高
农村法治服务是保证农村法治落地的重要环节。从农村法治服务开展广度来看，在调查的76个村庄中，2013年河南省近四成（39.47%）的村庄开展过法律援助服务，与全国比较来看，其法律援助服务开展率高于全国平均水平，高出4.18个百分点。从农村法治服务开展深度来看，2013年河南省农村法律援助服务开展平均次数为3.11次，高于全国平均次数。同时，数据显示河南省开展法治服务的最多次数为10次。综上可见，河南省2013年法律援助服务高于全国平均水平，法治服务整体状况较为乐观。
（二）法律公正性认可度高
法治实体的公正性是构建健全农村法治体系的重要保障。课题组调查发现，随着河南省农村法治建设的不断推进与落实，农民对法治公正性的认知逐渐加深。在1400份有效样本中，有737户受访农户认为法律“比较公正”，占比达52.64%；19.36%的受访农户表示法律“非常公正”，即超七成（72.00%）样本农户认可法律公正性；21.71%的农户对法律公正性持“一般”评价；此外，表示法律“不太公正”、“比较公正”的占比较低，合计不足一成（6.29%）。可见，超七成农民认可法律的公正性，河南省农民对法律公正性持肯定态度。
（三）法治效能感较强
法治效能感是促使农村法治主体发挥积极作用的有效推动剂。当问及法律是否能保重农民利益时，在1395个农户样本中，697个受访农民认为法律“保障了农民的大部分权益”，占比最高，达49.96%，23.43%的受访农民表示法律“有效保障了农民权益”，两者合计占比73.39%，即超七成农民认为法律保障了自己的权益；选择“保障了农民的少数权益”的农民占比为24.52%，1.79%的农民认为法律“没有保障农民的任何权益”。可见，河南省大多数农民认为法律能有效保障自身权益，仅有小部分农民对法律的保障性持否定态度。
二、农村法治面临四重困境
（一）农民法治意识薄弱
农民是农村法治建设体系的主体，农民法治意识的强弱直接关系着农村法治建设的进程。然而，就农民的法治意识而言，整体上较为淡薄，法治能力也明显不足。考察农民的用法意愿，在1396个有效农户样本中，有973位农民表示“不到万不得已不会诉诸法律”，占比高达69.70%；表示“只要权益受到侵害就会诉诸法律”的农民占比次之，为27.08%；有33位农民表示“无论如何都不会诉诸法律”，占比2.36%。
而就农民维权途径而言，半数以上的农民最愿意寻求村（社区）干部的帮助，占比53.20%；而最愿意寻求律师、警察和法官帮忙的农民比重较低，分别为14.67%、13.87%、7.91%。综上，河南省农民的法律维权意识较弱，不太愿意用法律武器来维护自身的合法权益。
（二）法治宣传不到位
农村法治宣传教育是普及法治知识，提高农民法治意识的重要途径。课题组调查发现河南省农村法治宣传教育供给低于全国平均水平，供给形式单一，尚未实现农民实际需求与政府有效供给的良好对接。在82个有效样本中，开展过法治宣传教育的村庄占比71.95%，比全国农村法治宣传教育开展率低出1.60个百分点。
从农村法治宣传教育的形式来看，近七成（67.31%）村庄以组织学习班为依托来开展法治教育活动，而其他法治宣传教育活动形式所占比重较低，法治宣传的形式单一。同时，在56个有效村庄样本中，42.86%的村庄以政府为主体开展法治教育活动，57.14%的村庄以村（社区）居委会为普法教育宣传活动开展主体，法治宣传教育的主体也较单一。
（三）法治体系不完善
农村法治体系的完善性是农村法治“软着陆”的必要条件。目前，河南省农村法治体系尚不完善，难以满足农村的法治建设与农民的法治需求。就农民对法律制度完善性的认知而言，认为“非常完善”的有125人，占比8.92%；认为“一般”、“不太完善”和“很不完善”的分别占比26.55%、13.85%和1.86%，三者合计占比42.26%。由此可见，超过四成的农民认为法律体系还不够完善。
另一方面，在涉农立法上存在空白，农村立法相对不足，致使农村中的部分纠纷无法依照现行法律来解决。在29个涉农诉讼调查中显示，农民因土地纠纷而打官司的占比最高，达31%。而土地管理相关法律还不完善，比如，农民基于对土地承包而衍生的土地收益权、支配权还存在法律空白；征地拆迁补偿等方面依然存在法律漏洞。
（四）法治环境不规范
构建健全的农村法治体系需要以良好的农村法治环境为生长土壤。从农村执法环境来看，在1400个受访农户中，认为法律执行“非常公正”和“比较公正”的农民分别占到样本总数的10.29%和41.79%，即认为法律执行公正程度较好的农户占比达52.08%；表示农户法律执行公正程度“一般”、“不太公正”、“很不公正”的占比分别为30.93%、15.07%、1.92%，合计占比为47.92%。可见，河南省近五成的农民认为法律执行缺乏公正，存在执法不严、执法不公的现象。
三、破解农村法治困境的政策建议
（一）再造法治主体，夯实农村法治内力
首先，重塑农民法治意识。一方面，教育先行。应结合河南省当地实际，组织开展形式多样、符合农民需求的法治宣传教育，普及法律相关知识，让农民获取更多的法律常识与法治信息。另一方面，阵地建设。通过发挥现有农村有线广播、黑板报、宣传栏等阵地主渠道的基础作用，同时建立法治文化墙、法治文化长廊、法制图书柜（角），为农民提供了良好的学法平台。
其次，保障农民法治权利。保障农民民主权利，如出台一系列有效落实民主选举、民主决策、民主管理的系统性法律法规；保障农民经济权利，可以就农村土地流转、农村资源保护、宅基地使用、农业补贴、农村金融等涉及农村经济发展的方面提出制度化政策；保障农民社会权利，加强养老保险、医疗保险、农业合作、农村职业教育等立法。
最后，畅通农民维权渠道。其一，鼓励农民建组织。应通过相应的制度和政策，鼓励农民组织农业协会或者农会组织，提高农民组织化的程度，注重保证农业协会和农会组织在事涉农民利益时的话语权。其二，引导农民会信访。应畅通信访渠道，妥善解决问题，引导其在法律的框架内行动，营造良好的利益表达机制。其三，打造农民维权平台。可以通过设置维权联络点，开通维权电话、维权信箱以及维权投诉网络平台。
（二）深化法治教育，提升农村法治效力
其一，内容要有针对性，带动农民的学习热情。应以农民的需求为导向，同时结合国家“六五”普法规划，宣传与“三农”相关的法律法规，创新法治宣传教育和法治服务的方式，通过开展“法律下乡”和“律师顾问团进村”等活动，为农民提供切实的法治宣传和服务。
其二，形式注重实践性，激发农民的参与热情。通过搭建临时法庭，开展现场办案，及时调整农村矛盾，以鲜活的案例对村干部和村民进行法治教育；通过聘请专业人员，组成“普法讲师团”，采取讲座、现场交流咨询的方式，定期为农民普及法律知识。
其三，对象强调明确性，唤醒村干部的法治热情。一方面，加强村两委干部的法制培训工作，充分利用党校、法制培训班，对农村干部分期分批进行轮训，使其了解宪法赋予公民的权利与义务，培养村干部正确的权利义务观念，引导村干部依法治理。另一方面，加强村干部的服务意识与法制意识，树立服务为上的民主法治观念，让村干部成为知法、守法、用法的带头人。
（三）优化法治环境，增强农村法治活力
第一，“有法可依”：完善涉农地方法规。首先，实化地方惠农政策。实化和细化中央主张的一系列支持农业发展的政策，将一些有益的政策性精神写入法律，强化政策的法律性，保障惠农政策的落地。其次，健全农业法律法规。完善与基层民主政治、农村经济、社会生活相关的法律法规。
第二，“依法治理”：规范政府执法行为。一方面，夯实农村执法队伍。在乡镇干部中安排包村负责人员，实行定村负责，并对这些人员进行相应培训，提升其法律素养、专业技能、业务水平。另一方面，强化政府法治意识。在农村执法过程中，必须始终贯彻“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”的原则，做到执法到位，确保农村行政、教育、服务等各项工作走法制化轨道。
第三，“司法公正”：强化农村司法服务。一方面，健全农村司法服务机构。通过增加县法院在乡镇设立法庭的数量，对乡镇司法机构进行人员扩充，建立完整的农村司法机构；另一方面，规范司法运行程序与规则。确保司法独立，夯实司法公正，降低司法成本，进一步采取相应的措施，保障广大农村群众，特别是困难群众的诉讼权利。
（来源:中国农村智库发展平台 2016年11月7日）
