20世纪80年代初，在农村改革如火如荼推进的大背景下，从1982年到1986年，中央连续5年发布以农业、农村和农民为主题的五个一号文件，对当时的农村改革和农业发展做出具体部署。18年后，自2004年起，中央一号文件又连续14年聚焦“三农”，凸显出“三农”问题在中国“重中之重”的地位。回顾我国20世纪70年代末以来的农业供给侧结构调整与变革，从国家层面看，主要有四次重大的结构调整和改革。盘点和梳理1982年到1986年的5个一号文件和新世纪以来的14个中央一号文件，其中5个一号文件中，1985年的中央一号文件提出了“农业产业结构调整”的决策；14个一号文件中，7个包含了“农业结构调整与供给侧结构改革”的内容。
一、中央一号文件与农业供给侧结构调整的历史回顾与梳理
1、1978-1984:农产品供给不足下的农业经营制度和价格改革
从1949年新中国成立后到1978年的近三十年中，我国走了一条计划经济和公有制经济的发展道路。在农业领域则是按统购统销的计划经济体制和集体统一经营与分配的模式运行，这一制度安排始终没有解决好农产品的充分供给问题。1978年12月，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策。在农业方面，针对农产品供给长期不足的状况，提出要“按劳分配”“克服平均主义”“提高农产品收购价格”，同时明确“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分”。1979年9月的十一届四中全会，进一步通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，允许农民在国家统一计划指导下，因时因地制宜，保障他们的经营自主权，发挥他们的生产积极性。1980年9月，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了包产到户的社会主义性质。1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结。文件明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年1月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”强调要继续稳定和完善联产承包责任制，提出延长土地承包期到15年以上，帮助农民在家庭经营的基础上扩大经济规模，提高经济效益。农村家庭承包责任制的推行和农产品价格的放开，从农业供给侧的角度看，并不是农业产业结构的调整，而是农业经营制度和价格制度的改革，因而可以说是农业供给侧制度的改革，其本质是改变供给主体非激励的计划供给体制，变集体经营为农户家庭经营，同时对经营者引入价格激励和分配激励，这一改革大大调动了农业经营主体的农产品供给积极性，使主要农产品——粮食供给不足的问题很快得到缓解。粮食产量由1978年的3．04亿吨增加到1984年的4．07亿吨，创下了当时我国粮食产量的历史新高，一举扭转了中国粮食长期严重短缺的局面，甚至于出现了粮食的相对过剩和卖粮难。
2、1985-1995:农产品供给结构单一下的产业结构调整
伴随着农业改革所带来的粮食供给能力和供给量的持续提高，我国农业供给侧的结构出现了问题，表现为农业长期以粮为纲，农产品供给结构过于单一和畸形，粮食供给过量，其他类型农产品却依然供给不足，满足不了城乡居民对食品多样化的需求。基于此，中央1985年“一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》及时作出了“在稳定粮食生产的同时，积极发展多种经营”的农业产业结构调整的决策。调整的主要手段是减少国家对粮食的计划订购，同时逐步放开其它农副产品价格。取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。这一调整，大大改变了我国农产品的供给格局，1984年至1995年，尽管我国粮食产量增长速度有所下降，但通过农业生产结构的调整，其它农产品得到了迅速发展。1995年，猪牛羊肉、水产品、禽蛋、牛奶和水果产量分别达到4254万吨、2517万吨、1676万吨、562万吨和4211万吨，分别比1984年增长了1．8倍、3．1倍、2．9倍、1．6倍和3．3倍，多样化的农产品供给，总体上满足了城乡居民基本小康生活的食物消费需求。
3、2000-2015年:农产品供给过剩下的农业战略性结构调整
邓小平1992年“南巡讲话”后，我国的改革开放和市场经济进一步加快，整体经济明显升温，农业也不例外，增长加快.但与此同时，大多数农产品的供给呈现过剩和买方市场的现象，农民又面临农产品的卖难问题。尽管九十年代与八十年代的农产品过剩都是结构性的相对过剩，但是两者却存在本质上的区别。八十年代中期的农产品过剩是农业结构过于单一下的粮食相对过剩，而九十年代的农产品供给过剩，则是在农产品生产结构调整后又出现的相对过剩，并且过剩的波及面比较广。这样的农产品供给过剩和卖难问题，原因比较复杂，与农业的纵向结构、组织结构、空间结构以及农产品的品质结构相关联，因而很难通过简单的产品种类结构或数量结构的调整而解决。面对这样的农产品供给状况，政府在九十年代中后期提出要大力推进“农业的战略性结构调整”，这一思想在2000年的党的十五届五中全会上得到进一步的明确。
盘点新世纪以来的14份中央一号文件，其中7个文件包含“农业结构调整”的内容，而且涉及了四种类型的农业结构调整与优化:一是调整与优化农业区域空间结构，二是调整与优化农业的品质结构，三是调整与优化农业的组织结构，四是调整和优化农业的纵向结构，即推进农业产业化经营。其中2004年《关于促进农民增加收入若干政策的意见》文件中提出：“要继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力”，“发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道”。2005年《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中进一步强调：“要继续推进农业和农村经济结构调整，提高农业竞争力”。“要改善品种结构，优化区域布局，努力保持粮食供求总量大体平衡；要加快发展畜牧业，大力发展特色农业，支持发展农产品加工业；要大力发展农业产业化经营，支持农民专业合作组织发展。2006年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中再一次提出“积极推进农业结构调整”：按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构。加快建设优势农产品产业带，积极发展特色农业、绿色食品和生态农业，大力发展畜牧业，积极发展水产业；发展农业产业化经营，发展大宗农产品期货市场和“订单农业”；加快发展循环农业。发展节地、节水、节肥、节药、节种的节约型农业。2007年《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》则第一次提出建立现代农业产业体系，“开发农业多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级。2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》又一次提出“深入推进农业结构调整”。促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，大力培育特色农业，推进农业综合开发布局调整；推进农村一二三产业融合发展，延长农业产业链、提高农业附加值；大力发展特色种养业、农产品加工业、农村服务业，扶持发展一村一品、一乡(县)一业；积极开发农业多种功能，打造形式多样、特色鲜明的乡村旅游休闲产品，等等。
然而值得深思的是，与20世纪80年代中期的农业产业结构调整相比，20世纪90年代中后期提出的农业战略性结构调整效果并不是很明显，没有达到当时的预期。
4、2016年--：农产品相对过剩下的农业供给侧结构性改革
改革开放以来，特别是新世纪以来，我国在农业转方式、调结构、促改革等方面进行积极探索，为推进农业转型升级打下了一定基础，经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，2004—2015年实现了创纪录的粮食生产“十二连增”和农民增收“十二连快”。但成本抬“地板”、价格破“天花板”、生态亮“红灯”、“洋货入市、国货入库”，“植物缺油、动物缺奶”等农业发展风险与结构性矛盾集中显现，增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。顺应新形势新要求，2016年《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中不仅再一次强调了“优化农业生产结构和区域布局”，而且首提“农业供给侧结构性改革”。《意见》指出：“推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。”2017年的中央一号文件更是一个农业供给侧结构性改革的专门性文件。这份题为《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》共分6个部分33条，包括：优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链、价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。自此，推进农业供给侧结构性改革，增强农产品供给结构对需求变化的先进性、适应性和灵活性，成为当前和今后一个时期我国农业发展的主要方向。
二、现阶段我国农业供给侧结构问题及实质
二、推进我国农业供给侧结构调整的思路与改革重点
1、现阶段我国农业供给侧问题的实质是制度变迁滞后
回顾我国改革开放以来农业供给侧的重大结构调整与改革，可以发现，尽管在提法上不尽相同，难易程度也不一样，但其成功和不足的背后，都与供给侧的体制机制创新与改革的针对性与力度有关。毫无疑问，针对农产品供给全面短缺问题的第一次农业供给侧的变革之所以取得明显成效，起决定性作用的是推进农业经营机制和农产品价格制度的改革。至于上世纪八十年代中期的农业产业结构的有效调整，表面上看是政府对农产品计划任务结构的调整，但其背后所伴随的一系列措施，如农产品价格的放开，统派购制度的逐步取消，农业劳动力流动的放宽，均体现着我国农业供给侧体制从计划经济体制向市场经济体制的转变，具有明显的制度推进效应。而上世纪九十年代中后期针对农产品进一步过剩现象和竞争力不足问题而提出农业战略性结构调整之所以没能取得预期的效果，根本原因是对当时我国农业战略性结构调整的难度和关键路径缺乏精准的判断，因而在实践中没能坚持以改革为统领来持续推进农业战略性结构调整。很显然，与当时农业战略性结构调整密切关联的农业纵向结构、组织结构、区域结构以及品质结构的优化和调整，单纯依靠政府行政推动是难以奏效的，必须着眼于适应市场经济供给体系的构建，通过改革的深化与配套来实现。
现阶段，我国农业结构问题的表象在农产品品种、品质结构和内外市场结构的失衡，实质是由于政府调控错位或滞后引起的农业生产结构、市场结构和要素投入结构的失衡。普遍存在的现象是，从粮食产业看，一方面是政府补贴负担越来越重，另一方面却是粮食库存积压和粮价高于国际市场。从其它农业产业来看，一方面是各地政府大力支持和招商引资发展，另一方面却是产品供给过剩，地区竞争加剧，导致价格下跌，农民利益受损。从产业链的角度看，尽管政府强调要一二三产融合发展，但实践中代表农民的组织化依然滞后，农民依然难以与下游有效和平等的对接;同时，产品质量依然难以追溯，消费者仍然对食品质量安全缺乏信心。而从体制层面看，无论是各类新型农业经营主体，还是投资农业的工商企业，越来越多的经营主体从事农业并不是着眼于市场需求，而是着眼于政府政策支持。“只要政府能支持，不愁经营会亏本”的心理已具普遍性。可见，我国目前的农业供给侧体制不是在进步，而是在倒退，已逐渐偏离市场需求导向、市场机制主导的轨道，变成了政府主导和政绩取向的农业供给侧体制。
2、当前及今后一段时期我国农业供给侧结构调整与改革的思路
基于上述对我国改革开放以来农业供给侧结构重大调整与改革的回顾以及对当前我国农业供给侧问题与实质的判析，当前我国农业供给侧的结构调整与改革，要重点突出战略性结构调整和改革推动，着重处理好政府干预与市场主导的关系，在促进供求总量平衡的同时，注重提升质量效益，促进可持续发展；在调整生产结构的同时，注重培育新产业新业态，加快农村三产融合，促进农民持续较快增收；在突出发展生产力的同时，注重体制改革、机制创新，增强内生发展动力。使我国农业供给侧结构与制度尽快适应全球化、市场化和现代农业发展的需要。
（1）推进“三大调整”，破解农业供给结构失衡问题,优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。
一是调优产品结构，突出“优”字。消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展中高端供给，突出“优质专用”大宗农产品和“特色优势”其他农产品的生产供给。中央一号文件提出要统筹调整粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业，优化农业区域布局，提升农产品质量和食品安全水平。
二是调好生产方式，突出“绿”字。推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为子孙后代留生存和发展空间。文件提出推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环境突出问题、加强重大生态工程建设等。
三是调顺产业体系，突出“新”字。着力发展农村新产业新业态，促进三产深度融合，实现农业的全环节升级、全链条升值。文件提出大力发展乡村休闲旅游产业、推进农村电商发展、加快发展现代食品产业、培育宜居宜业特色村镇等。
2、理顺政府和市场的关系，以体制改革和机制创新为根本途径，实现“三大激活”。
一是激活市场。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等重要举措。
二是激活要素。改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革和探索建立农业农村发展用地保障机制等重大政策举措。
三是激活主体。培育新型农业经营主体和服务主体、开发农村人力资源和吸引各类人才回乡下乡创新等政策措施。
（湖南省社科院农村发展研究中心研究员 谢瑾岚）
