近年来，中国城市发展迅猛，城市化水平从1978年的18.6%上升到2015年的56.1%。随着人口产业向城市高度集中，农田、湿地、河流等自然生态被不透水的高楼、硬地、马路所代替，城市可“呼吸”的通道被封锁。在气候变化背景下，极端天气事件频发，加上脆弱的城市基础设施，导致许多城市在气候灾害面前十分脆弱， “城市内涝”“饮用水危机”等弊病百出，严重制约了城市的可持续发展。根据国家防汛抗旱总指挥部办公室公布的数据，仅2015年一年洪涝灾害对我国造成的直接经济损失就高达1661亿，约占同期GDP的0.25%。因此，城市如何在重重挑战与危机中保持自身发展活力，是一个亟待解决的重要问题。
面对气候变化带来的威胁，一些国外城市纷纷采取措施建立弹性城市，尽管中国没有正式提出“弹性城市”的政策概念，但近些年由国家发改委、住建部等部门主导发起的低碳城市、生态城市、智慧城市、海绵城市等实践，均属于弹性城市建设的范畴。为了解决城市内涝、城市缺水等问题，水系统弹性城市——海绵城市的概念应运而生。2014年4月，习近平在关于保障水安全的重要讲话中指出，解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。2015年和2016年财政部、住建部和水利部联合启动了第一批（16个试点城市）和第二批（14个试点城市）海绵城市试点。根据住建部城市建设司水务处提供的信息，2015年的16个试点城市计划建设项目共计992个，投资279元。截至目前，已开工建设并形成实物工作量的项目593个，占59.8%；完成投资184亿元，占66.1%。
在过去两年多的时间里，全国海绵城市试点建设已初见成效，许多城市在规划、技术和建设上都有很多突破，但在建设过程中尚存在一些问题：
第一，近些年，在我国的快速城镇化过程中，城市雨洪基础设施（即灰色基础设施）投入跟不上。许多城市对此认识不足，当灰色基础设施欠账过多的情况下，大量投建绿色基础设施难以达到防治城市内涝的效果。
第二，海绵城市建设理念片面，很多城市只关注诸如湿地公园之类的大海绵城市建设项目，而忽略了区域、街区等中小尺度的海绵城市建设项目，导致总体效果不佳，给公众造成海绵城市建设无法缓解城市内涝的错觉。
第三，投融资机制及相关配套制度不健全，无法解决长期配套资金问题。当前，海绵城市建设项目主要依靠政府补贴，而雨洪设施的建设需要巨大的资金投入，政府的公共投入仅能实现一部分的设施建设，大部分的资金都需要社会资本投入。
第四，部门协调机制不健全，相关技术标准尚未形成。海绵城市建设涉及规划、设计、建设、运营等各部门，各部门的技术及文件时有交叉，但缺乏统筹协调的机构及手段。
第五，海绵城市建设的公共宣传不足，公众对海绵城市的概念不清楚，对海绵城市建设带来的效益缺乏具体认识，社会参与度不高。
根据上述海绵城市建设过程中出现的问题，笔者提出以下若干建议：
第一，在城市基础设施的政策制定及资金投入方面，应因地制宜、因城施策。各个城市应根据自身的经济发展情况，确定灰色基础设施与绿色基础设施建设的投入比例，在保证灰色基础设施建设健全的基础之上投建绿色基础设施。一个城市在灰色基础欠账过多的情况下，大量投建绿色基础设施并非明智之举。沿海城市与内陆城市面临的风险不同，在政策制定及基础设施建设投入方面也应有所区别。
第二，探索研究新的政策激励措施，鼓励非公共建设区以及社会公众的广泛参与。对不同的城市建成区，根据其现有基础设施和城市建设情况，制定不同的雨洪管理策略和实施目标；对于不同的土地类型、开发项目，需要用不同的政策加以激励，以确保能够调动社会全员建设绿色基础设施的积极性。以海绵城市建设为例，通过大尺度的海绵城市建设项目与区域、街区等中小尺度的海绵城市建设项目相结合，才能从根本上解决城市内涝的问题。
第三，探索研究雨洪收费/税制度，建立灵活的雨洪额度交易市场，通过减税、补贴等相关的政策激励措施，鼓励社会资本更多地投入到绿色基础设施的建设中。美国费城在雨洪收费的基础上，对公用土地和私有土地制定了不同的雨洪政策。其中，对私有土地制定硬性开发标准，超过标准建设的设施可以抵扣部分的雨洪收费，并通过各种折扣、补贴和激励项目拉动社会资金，实现私人土地上雨洪设施志愿性改造。华盛顿特区则开创了雨洪信用额度交易市场：将房地产开发项目在实地滞留超出指标的雨水量和志愿雨洪建设项目的雨洪吸纳量转化为雨洪滞留信用额度，用于在雨洪市场上进行交易，获得额外收入。除雨洪信用交易外，华盛顿特区还设计了一系列针对个人、社区、公寓楼或小型公共设施的补助和支持项目，鼓励更多私人房地产主动改造不透水地面、管理雨洪。国外这些实践都值得我们借鉴。
第四，应建立部门协调机制或与海绵城市建设相适应的部门架构，对海绵城市建设进行统筹管理，统一制定海绵城市建设相关的技术管理标准，打破现有制度障碍，避免碎片化管理。如深圳市成立了海绵城市建设工作领导小组（简称“海绵办”），参与单位包括发改、规划、财政、水利、交通等多个部门和单位，形成协作推进平台，共同推动海绵城市建设。
第五，在未来海绵城市建设过程中，需要建立一种独具特色的评估监管体系，对 “海绵城市”项目进行考量和认证。目前，国家以及各级地方政府积极建设试点项目，但是试点项目缺乏具体的评估标准。试点项目不经认证，其成效就难以保证和衡量。也就是说，所谓的“海绵项目”，虽然投入了大量的资金，但并不一定就是真正意义上的“海绵”。
作者：李曼曼 北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心政策研究员
本文发表于《 中国城市报 》（ 2016年11月28日 第 27 版）
