摘要：转变政府职能，要加快创建多元社会主体参与公共服务和社会管理新格局，应该更多地利用社会资源，建立政府购买服务机制，让更多各类社会组织均积极参与政府购买公共服务。目前，我国政府向社会组织购买公共服务还是存在各种各样的问题,借鉴国外和国内政府购买公共服务的经验，要完善政府购买社会组织公共服务制度、创建社会组织参与政府购买公共服务长效合作机制、完善政府购买社会组织公共服务监管机制、加强社会组织自身能力建设，形成公共服务的“一主多元”供给模式，提高公众的公共物品消费水平，最终满足公众需要。目前，我国已进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，转变政府职能，加快创建多元社会主体参与公共服务和社会管理新格局，势在必行。在政府保障的基本公共服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制，形成公共服务的“一主多元”供给模式，即坚持以政府为主，市场、社会组织和公民多元参与，政府、市场、社会组织在这个立体供给模式当中，相互依存、相互促进，各自优势充分发挥，提高公众的公共物品消费水平，最终满足公众需要。
一、政府购买社会组织公共服务的必要性
（一）政府购买社会组织公共服务是政府治理方式现代化的需要
党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，政府治理现代化意味着政府治理模式由统治走向治理，统治与治理主要区别之一，“权力主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等[１]。
１、转变政府角色和职能的需要。随着经济、社会的迅猛发展，公共治理的对象涉及的领域也越来越广阔，而且还具有规模化、多样化趋势，它的影响在不断的扩大，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，要求政府必须创新治理的机制和手段，相当部分社会性、公益性的公共服务职能，应当也可以从政府的职能中分离出来，实现“社会管理重心下移、社会服务重心前移”。这需要按照政社分开的原则形成新型政社合作关系，引入社会组织的竞争来改善组织运行的效率，使政府从传统的应接不暇的事务管理中解放出来，摆脱我国机构改革中先“精简”再“膨胀”的窘境，真正为建立“小政府、大社会”打下基础。
２、缓解政府财政紧张的需要。改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开公共财政体系。目前，中国正处于社会转型的特殊时期，在这一阶段，需要政府处理的社会管理工作大量出现，涉及到各个领域，社会管理事务的大量增加必然需要更多的财政支出；尤其是基层政府，实行分税制后没有足够的财政预算来提供相关公共服务。为了转移财政压力，政府需要积极寻求社会资金，以保证公共服务有效供给。如，北京市2010 年撬动社会资金 2 亿多元，购买扶贫、济困等 20 类 300多个公益性服务项目。
3、适应社会新趋势的需要。政府购买服务主要是 20世纪 80 年代以来的国际社会新趋势，政府向社会组织购买公共服务在我国经过十多年的发展，现在已广泛运用于公共服务的多个领域，逐渐成为政府提供公共服务的重要方式。1995年，上海浦东新区政府把一个综合性市民社区活动中心委托给上海基督教青年会进行管理，这是中国最早的基层政府向社会组织购买公共服务的探索，到2003年，北京、上海、广东、浙江、湖南等地的城市基层政府向社会组织购买公共服务的探索不断深入，涉及的公共服务范围日益扩大。例如，2007年，郴州市积极探索教育服务项目的政府购买，取得了良好的效果。2014年6月28日，湖南省市人民政府出台了《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》（湘政发[2014]20号）文件；按上级文件要求，地方人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。
（二）社会组织已成为购买公共服务的重要承接主体
1、公共服务需求逐渐上升。根据马斯洛的需求层次理论，人的需求有高低层次之分，同样公共服务需求有高低层次之分，在低层次需求满足之后便有高层次需求，伴随着我国人均 GDP 的增长，其公共服务需求将会越来越多元化、多样化，王振耀表示：“当一个国家的人均GDP 超过 3000 美元的时候，整个社会需要的公共服务就大不一样了”[２]。 2009年我国人均GDP已达到3266美元，中国经济社会正步入发展新阶段，居民对公共产品与服务的需求将呈现几何级数增长趋势。现实生活中基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位，既比较充分地反映了政府转型的严重滞后，同时也反映了当前社会组织的发展还不能适应公共需求的变化，还难以承担参与提供公共服务的重任。这样一个特定背景，既为强化政府的公共服务职能提出越来越迫切的要求，同时也为社会组织参与公共服务提供了重要机遇。因此，在加快政府转型的同时，还需要鼓励社会组织积极、广泛地参与公共服务。
2、社会组织参与服务意愿强烈。随着市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现多元化的特点，各种不同的利益主体正在形成，各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。调查发现我国社会组织参与政府购买公共服务的意愿很强烈，其中 72%以上的社会组织愿意参与政府向社会组织购买公共服务，只有 28%的社会组织表示不愿意或不太愿意参与[3]。通过开展政府购买服务项目，在很大程度上为社会组织解决了经费来源问题，促进社会组织进一步良性发展，实现了社会组织与政府的互相联系和互相监督，确保了社会组织不会被排斥在公共服务体制之外。2012 年至 2014 年期间，我国各类社会组织均积极参与政府购买公共服务，参与趋势较为平稳，其中社会团体、民办非企业单位参与量较多。
3、社会组织参与服务有优势。从公共服务的市场化、民营化到社会化发展趋向来看，社会组织越来越多地参与公共服务领域，由其特定的优势所决定，社会组织具备专业知识技能和专业化的人员队伍，这有利于提供高质量的公共服务产品；社会组织可以更大范围激发公民的参与和相互协作，同时也培养公民的社会责任感，增进社会成员之间的信任。
二、政府购买社会组织公共服务的困境
社会组织在政治、经济、社会的带动和影响下有较好的发展趋势，各类社会组织积极参与政府购买公共服务，参与趋势较为平稳，但，我国政府向社会组织购买公共服务还是存在各种各样的问题，表现在以下方面：
（一）社会组织参与政府购买公共服务缺乏相应的制度保障
目前，我国尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关指导性文件，《中华人民共和国政府采购法》虽然也把服务作为购买对象，但具体指导各级政府采购的则是财政部的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以及财政部国库司印发的《政府采购品目分类表》。采购品目分类表详细列举了政府采购的货物类和工程类，所谓服务类只不过是针对政府提供的包括设备、会议、培训等内容的各类行政后勤服务，并没有包括针对社会和公众提供的公共服务。只有北京等极少数地方政府制定公布了《政府购买社会组织服务项目指南》；从业务主管单位层面看，绝大多数政府职能部门还未充分认识到政府购买服务对于促进社会健康发展的重要意义，也未制定相应的扶持、优惠政策。因此，关于购买服务项目的相关立法还有待快速提到议事日程上来。
（二）政府向社会组织购买服务缺乏长效合作机制
社会组织承接公共服务的机会不多,一些地方政府虽然已尝试着向社会组织购买服务，但委托的项目也仅限于一般的公共服务，而涉及到社会保障、社会救助等重要业务领域的公共服务还是很难在实践中看到在购买领域有限，购买对象范围狭窄，以事业性或政府自己组建组织居多。公共服务购买的资金规模小, 政府购买的资金除来自于专项资金、预算资金外，福利彩票公益金与行政性事业收费等也是政府购买资金的重要来源，由于中央财政支持社会组织提供服务项目的额度较小，在庞大的社会组织数量中使得大部分社会组织没有承接公共服务的机会和能力。
（三）政府购买社会组织服务缺乏有效监督机制
完善的监督机制是保证社会组织参与政府购买公共服务运行的前提，从购买服务的领域、合理分配资金、安排计划与服务流程、控制服务质量等方面均需要一个完整的监督机制进行有效监督。在政府购买服务操作流程上，存在一定程度的随意性。对项目的设定及招标评估等，缺乏科学合理界定; 对承接项目的社会组织选择上，存在比较明显的倾向性。在政府购买服务在程序上，购买公共服务的资金预算不公开; 购买缺少规范流程或程序; 资金信息不公开，公开竞争未成为一般原则; 监督管理机制不明确。在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题。同时，政府购买服务的年度财政经费预算还存在很大程度的不确定性，在经费的预算、拨付、额度、使用等环节上，还没有建立起一整套标准。
（四）社会组织自身建设和能力有待加强
由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员; 缺乏科学管理经验; 缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、涉及面广的民政事务和公益、福利服务，社会组织的自身规范化建设和能力建设需要进一步加强，特别是公共服务的专业性建设将是社会组织面临的最迫切的任务。
三、国外和国内政府购买公共服务的经验和探索
（一）国外的经验
在社会公共服务领域,政府选择非营利组织为重要合作伙伴，西方发达国家多种类型的机构,都能够成为社会公共服务的潜在提供者,包括已注册的慈善机构、非营利组织、协会、自助团体、社区团体以及社会企业等。
政府运用公共权力制定规则和标准,实现监管职能。西方发达国家政府在注意与服务供给方建立友好合作关系的同时,又通过制定规则和标准去实现政府监管职能。政府运用公共权力制定规则和标准,以干预服务供给方的经济和社会活动,具体包括社会公共服务产品的价格、质量、进入和退出等经济性内容以及有效、健康、安全等社会性内容。
构建以弹性磋商和硬性约束为双重保障的合作机制。政府与服务供方形成合作伙伴关系是有条件的,就西方发达国家的经验来看,对话磋商与监督约束两种力量始终共同作用于政府和服务供给方的买卖全过程。
重视由多方参与形成的互助网络,实现最大程度利益整合。由政府、非营利组织、营利机构、仲裁委员会、社区和家庭共同构成的网络结构,表达了不同利益诉求。政府关注开支削减,非营利组织、营利机构甚至社区关注服务的作用和效果,家庭及个人关注需求是否得到满足,是否能在社会上更好地生存和发展。网络状态的优点在于政府同服务提供者、监督者以及社会公众之间是一种互动式参与,加强了社会团结,整合了社会观念。
（二）国内各地的探索
北京市政府的实践。北京从 2005 年就开始实施项目申请方式购买公共服务，其一贯的做法是：政府提出购买的项目后，社会组织申请立项，经过政府专门成立的项目评审委员会的评审并确定后，社会组织可获得公共资金支持，社会组织在生产提供公共服务过程中接受政府相关部门的监督和评估，评估方式有自我评定、受益人反馈、第三方评估。社会组织的信用等级，将与其是否能获得政府购买服务资格、承接政府职能、参与项目合作，甚至获得社会捐赠，都紧密挂钩。[4]
上海市浦东新区的做法。上海是我国政府购买公共服务发源地，近年来，上海市浦东新区以建立健全政府购买公共服务机制为突破口，公布了购买公共服务的试行办法，从购买公共服务的内容、契约规定的权利义务、购买流程、购买的方式、评估监督方式都有明确，确保购买公共服务制度切实可行；搭建“政社合作”互动平台，“政社”之间的互动交流都可在这个平台上进行；积极推动政府职能转变和社会组织发展；对社会组织提供各类综合性政策支持。
苏州政府购买社区公共服务的实践。初步建立政府购买社区公共服务制度，通过政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的运作机制，将一大批事务性、服务性社区工作交由社会组织承担；采取先试行、再纳入、后推广的方式，将政府采购向公共服务领域拓展，苏州市公共服务采购项目已覆盖到社区保洁、教育文化体育服务、社区福利服务等类别，每年都会有一些没有进入目录的服务类项目实施采购；创新政府购买公共服务的公益模式，将福彩公益金使用拓展至专业社会服务项目、公益组织和社区社会组织的支持性项目和其它事关民生的公益项目。
四、完善政府购买社会组织公共服务的建议
（一）完善社会组织参与政府购买公共服务制度
出台法律法规，规范社会组织参与政府购买公共服务行为。明确将社会组织提供的公共服务纳入政府采购范围。2015年国务院办公厅正式转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局起草的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(以下简称《意见》)，意见》对政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等内容作出了规定，并明确提出了目标。地方政府应积极探索符合地方发展需求和发展现状的政策法规，把社会组织提供公共服务的领域和内容纳入分类表中，或者制定专门的地方性购买法规。明确将社会组织纳入公共服务购买的对象，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，促进广泛的社会服务市场形成。在此基础上才能建立起科学的公共服务采购预算。如，北京市 2011 年率先首次发布《政府购买社会组织服务项目指南》。
（二）创建政府购买社会组织公共服务长效合作机制
明确社会组织承接公共服务范围。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属、社区服务等公益服务项目。而对于社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、社区管理服务、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。
公共财政预算内安排支出。国际经验表明，是否纳入公共财政体制，对于政府购买社会组织服务的规范化进程所产生的影响存在明显差别。如果纳入公共财政体制，意味着进入政策议程，处在权力机关的有力监督之下，资金使用的正当性与合法性也具有了切实保证。当前，政府购买社会组织服务项目的资金来源主要有三种: 专项资金、预算外资金、预算内资金。从目前的实际情况看，预算外资金使用比例相当高。为建立稳定的投入机制，相关行政职能部门在编制年度预算时，应提出拟购买服务项目报同级财政部门审核; 财政部门依据相关规定对项目及其预算进行审核后，纳入财政预算统筹安排。同时，也可利用福利彩票公益金，开拓购买社会组织服务的资金渠道，以便形成财政预算资金承接成熟项目、福彩公益金开拓购买新项目的衔接机制，探索拓宽政府向社会购买服务的投入方式，促进公益性社会组织的快速发展。
成立公共服务集中购买机构。理论上，政府购买公共服务是政府采购的一部分，但实践中公共服务的购买不同于《中华人民共和国政府采购法》对于服务购买的相关规定。由于各区经济社会发展水平不尽相同，政府购买不宜采取条条的形式，而是应该以块块的形式进行。基于上述的考虑，从制度设计与规范的角度，地方政府可设立协调性的统一的政府购买公共服务平台，即政府购买公共服务办公室。政府购买公共服务办公室是与政府采购管理办公室平行的机构，两者都隶属于政府采购管理委员会，为政府购买公共服务提供信息平台，确保购买服务的信息共享。
（三）完善政府购买社会组织公共服务监管机制
公开社会组织参与政府购买公共服务过程。政府购买公共服务的流程应从五个步骤考虑，包括: 政府有关服务提供部门制定当年预算;财政部门批准预算; 服务提供部门委托采购中心; 采购中心按照政府采购法中公开招标或邀请招标等。为规范政府购买行为，应逐步建立政府购买服务的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序，为社会组织参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据和切实保证。委托第三方专业机构，对社会组织在政社合作前资质审核，合作中跟踪调查，合作完成后社会绩效评估，形成优胜劣汰的公平竞争激励机制。
建立政府、社会组织及社会三方监督机制。研究细化验收标准，强化日常监管考核，确保供给方按照合同约定提高服务的质量和效率，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。明确各有关部门在推行政府购买服务中的职责分工。财政部门将牵头负责建立健全政府购买服务制度，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作；做好政府购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价；牵头负责对政府购买服务的范围和目录进行审核。
建立双向信息反馈机制。对社会组织提供公共服务的信息公开和绩效评估甚至比购买服务的竞争机制更重要，竞争性的购买如果没有信息公开和绩效评估也不一定能保证服务的效果。政府向关于信息公开，建议可采用项目管理的办法，进行项目招标、项目申报、项目评审、项目中期管理、项目评估、经费划拨等一系列流程的信息分享平台建设，通过多种途径让社会和公众了解购买服务的全过程，并将其置于严格的社会监督之下。此外，还应加强对社会组织提供的公共服务进行绩效评估，绩效考核结果作为以后年度财政安排购买服务资金的重要依据。
（四）加强社会组织自身能力建设
实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。社会组织应通过有效的服务争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持，以确保实现其组织的社会使命。这需要加强社会组织发展能力建设。一是引导支持社会组织加强内部管理。推动社会组织建立健全现代法人治理结构，完善会员（代表）大会、理事会、监事会制度，建立以章程为核心的内部管理制度。引导社会组织明确自身在社会治理中权利与义务，建立与政府、企业、公众的合作伙伴关系。鼓励社会组织建立独特的组织文化，着力支持其打造社会组织品牌。建立健全法定代表人离任审计和责任追究制度，规范社会组织服务和收费行为。二是发展社会组织人才队伍。加大对社会组织人才培训力度，提高现有从业人员的业务水平。建立行业协会会长、秘书长竞聘制度，推动社会组织人才队伍专业化、职业化、年轻化。设立相关激励机制，鼓励专业化的志愿者队伍广泛参与社会组织。研究制定社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策，切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。三是加强社会组织诚信建设。将诚信建设内容纳入社会组织章程，健全社会组织信息公开制度，完善社会组织评估工作办法，加强社会组织评估结果的应用。建设社会组织信用信息发布和评价平台，及时向社会发布社会组织信用信息，充分发挥社会监督作用。四是建立健全促优退劣机制。完善社会组织及其从业人员的政府奖励表彰制度，发挥典型引路、典型示范作用，提高社会组织的社会地位和服务价值。探索一业多会，允许同一行业按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会。鼓励行业协会适度竞争，优胜劣汰。健全社会监督制度，严格依法监管，完善处罚退出机制，营造社会组织良性发展的法治环境和社会氛围。
参考文献：[１]俞可平《推进国家治理体系和治理能力现代化》 《前线》[J] 2014年02月[２]王振耀《公共服务需从量变到质变》 ［EB/OL］．财新网．2012‐11‐09．http://china.caixin.com/2012-11-09/100458401.html．[3][４]蔡娜 云南社会组织参与政府购买公共服务研究[D] 云南财政大学 硕士研究生学位论文 2014 年 5 月
（来源：湖南省人民政府发展研究中心微信号 ，2016年05月4日；作者系中共郴州市委党校校长）
