《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014—2020年）》提出到2020年，全省常住人口城镇化率达到58%左右，力争达到全国平均水平，户籍人口城镇化率达到35%左右。要实现这一目标，要以“人的城镇化”为核心，着力解决过去湖南存在的常住人口城镇化高于户籍人口城镇化、土地城镇化快于人口城镇化的问题。解决城镇化用地问题，节约集约用地非常重要，目前湖南农村宅基地面积有增无减，其中宅基地闲置是主要问题，造成大量的土地浪费，这是新型城镇化需要解决的重要问题。
一、解决农村宅基地闲置问题的现实意义
当前农民无论“离土不离乡”还是“离土又离乡”模式，都没有从根本上“离土”和“离乡”，其结果是城市建设用地增加速度无法遏制，农村居民点用地只增不减，使城乡建设用地增减挂钩难以落实，村庄整治困难重重。只有鼓励部分农民真正的“离土离村”，就近城镇化，才是真正的实现城镇化目标。目前宅基地是进城农民的一个包袱，也是农村宅基地闲置的重要组成部分。解决好农村宅基地闲置问题，可以为就近城镇化人口解除后顾之忧，是解决所谓“半城镇化”“农村人口回流”问题的关键，还能够解决土地城镇化与人口城镇化不协调、土地浪费与粗放利用等问题。有利于就近城镇化过程中的城乡统筹，同时具有促进新型城镇化和新农村建设的双重作用。
二、农村宅基地闲置现象的成因分析
随着湖南城镇化的不断发展，农村人口大量进城就业和举家迁城现象日益增多，造成农村大量宅基地长期闲置，并且逐渐加重，许多村庄成了名副其实的“空心村”。粗略估计目前湖南农村宅基地闲置大约10%-20%，个别地方达到30%以上。
造成宅基地闲置的原因很多。从表面上看，主要是农民进城务工、经商、陪子女读书或已在城市购房，举家迁居城镇，原农村住房无人居住；旧村改造后，村民搬进新宅，旧宅基地搁置荒废；父母到子女新建的房屋居住、村民在村庄附近主要公路或街道新建的商业用房内居住，旧房闲置；城市人祖辈留下的农村宅基地无人居住；少数富裕农民为了炫富，超标准建房造成空闲等等。从深层次分析，主要是农村居民家庭资源禀赋的变化，如家庭经济收入、家庭成员、家庭结构与生活方式等变化，造成宅基地闲置；农民思想观念保守和节约集约用地意识缺乏；农村宅基地相关法律制度改革滞后，规划与管理不到位，宅基地流转难，监管缺失等等。
农村宅基地闲置，不仅浪费土地资源，降低土地利用率，加剧人地矛盾，而且容易引发村民纠纷，恶化农村生活和生态环境，增加治安隐患，引发不稳定因素。同时，影响村容村貌，阻碍村庄的治理与发展，影响社会主义新农村“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标的实现。这与湖南人多地少、人地矛盾十分突出的资源条件和“四化两型”建设的要求相悖。因此，在新型城镇化过程中解决农村宅基地闲置问题，具有非常重要的现实意义。
三、解决农村宅基地闲置现象的对策建议
深入调查宅基地闲置现象，了解宅基地闲置的数量、类型和分布特征，分析其成因。在此基础上，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条原则，考虑农户意愿，从理论、技术、政策与制度等方面深入探索对策与措施。
1、理论问题——科学界定
目前湖南农村闲置宅基地究竟有多少，分布在哪里，闲置原因是否把握准确和全面等，这些问题还没有明确答案。因此需要通过调查研究，充分掌握农村宅基地闲置的数量和空间分布特征，探明成因；科学界定农村闲置宅基地的定义和内涵，系统划分农村闲置宅基地的类型；针对主要类型，构建利用潜力与适宜性评价指标体系和评价方法，为制定农村宅基地处置办法提供理论依据。
2、技术问题——应用遥感信息技术监控与管理
宅基地闲置是农村土地利用与管理的敏感问题，常规调查与走访，难以全面获得准确的信息。因此，需要研究农村闲置宅基地的高光谱遥感影像解译方法，采用遥感与地理信息系统等信息技术，利用网络大数据、管理信息系统等手段，建立数据库和信息系统，及时、准确获取信息，监控动态，实现农村闲置宅基地信息化管理。
3、政策与制度问题——制定相关处置办法
以农村土地制度改革为契机，以宅基地改革试点为先导，探索用法律制度约束、用经济杠杆调节、用政策措施引导的农村闲置宅基地处置办法。其中需要探讨的具体问题包括：盘活利用农村闲置房屋和宅基地的方法与模式；闲置宅基地的自愿退出、收回和补偿机制（如置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿）；闲置宅基地的流转规范；闲置宅基地整治对策；农村乡土文化的保护和历史传承等等诸多难题。以此研究为基础，根据中共中央和国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的具体要求，改革完善农村宅基地管理制度。在此基础上，进一步拓宽研究范围，构建农村集体建设用地节约集约用地评价标准体系，建立城乡统一的建设用地市场，探索村庄土地利用综合规划方法，发展智慧村庄等等。
推进新型城镇化过程中，既不能出现城乡建设用地双扩张现象，也不能城市建设土地短缺而农村宅基地闲置。建议组织相关力量，开展调查研究，充分发挥土地政策的引导和调控作用，扫清障碍，加快步伐，以缩小城乡差距和扩大内需。农村土地制度改革试点工作已拉开帷幕，解决农村宅基地闲置问题是个比较复杂的系统工程，涉及理论和技术，制度和法律，经济和民生，需要系统谋划，深入探讨，扎实推进。
（作者系湖南省政府参事段建南，文章来源：湖南省参事室官网。）
