改革开放三十多年来，我国经济实现了快速发展，经济总量跃居世界第二位，发展成果举世瞩目。伴随经济的高速增长，我国许多问题的解决难度和复杂性逐渐凸显，从而对政府公共政策制定及实施能力提出了更加严格的考验。与此同时，社会资源有限性与公众需求无限性之间的矛盾越发尖锐，如何有效分配社会资源、提高资源利用效率成为了政府面临的一道难题。当前，仅依托政府自身资源，很难有效解决这些问题，亟需加强智库建设为制度设计及政策实施出谋划策。
公共政策制定的顶层设计尚需完善
改革开放初期，我国在制度建设上还很落后，在社会主义市场经济建设领域也没有现成的经验可循。邓小平、陈云等领导同志适时提出了“摸着石头过河”的改革发展方案，为建设有中国特色的社会主义发展道路发挥了很好的指导作用。这种渐进式的改革理念能够赋予政府决策以较大范围的适用调整空间。在当前全面深化改革的浪潮中，公共政策的运行效率很大程度上取决于顶层设计。特许经营项目的推动就是一个值得深入研究的例子。
党的十八大以来，中央积极鼓励和引导民间资本进入特许经营，今年又发布了旨在激发民间投资活力的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。这种将民间资本引入到公共事业的做法在国外称为Public-Private-Partnership，简称“PPP”，即公私合作模式，其本质上是一种政府行为的融资模式，通过吸纳社会资本推动社会基础设施的建设。公私合作模式能有效引入社会资本，促进政府与私人资本的合作、共同分担风险、提高公共事业管理运营水平，并且能在促进基础设施建设的同时减轻政府的财政负担。
然而，PPP在引入我国后发生了变异，被称为特许经营项目，由公私合作演变为“公公合作”。目前，在我国实际进行的PPP项目中，95%以上的社会资本来自于国企，原本政府与私人之间的合作转为政府与国企之间的合作。许多国企凭借与政府间的关系及“国字头”背景，能相对容易地获得政府的青睐，与政府顺利“联姻”。之后，它们又会用项目抵押向国有银行贷款来建设和运营项目，使得项目风险由政府和国企共同承担。不难发现，此种运行方式很难将私人资本吸纳进来，只是政府将钱从一个口袋放到另一个口袋，没有达到吸纳社会资本、分担项目风险和提高运营管理水平的目的，与公私合作模式的初衷相距甚远。
私人资本难以进入特许经营的原因很多，法规不明确、制度不清晰是非常重要的原因之一。今年以来，虽然财政部和国家发改委相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列通知和意见指南，某些地方也出台了一些法规，但对涉及公私合作模式中的法律问题并没有提供良好的解决方案。
首先，政府与私人资本合同关系的不平等性。在国外，公私合作模式已经有很多年的发展经验，有一整套相对完善的法律制度及规范来引导私人资本进入。目前，我国没有法律界定特许经营合同中政府与私人之间的关系，不能确定双方的平等关系，导致很多时候政府既是规则的制定者，又是游戏的参与者，私人资本完全处于弱势地位，对参与特许经营项目缺乏信心；其次，特许经营项目的建设及运营周期相对较长，法律未明确相应退出及补偿机制，私人资本无法使用法律来制约政府一方，也就无法避免政府的违规风险；最后，特许经营项目的财政补贴不明确。一般来说，特许项目偏向于公益性，其收入较难覆盖成本，政府大多需要对项目进行补贴，但相关法律规章对补贴主体及程序没有明确规定。这就引发了从盈利角度考虑的私人资本缺乏参与热情。
公共政策目的落实需要优化
在宋朝，王安石推动了史称“熙宁变法”的社会改革运动，实施了一系列旨在减轻农民负担、保证生产的政策，但在政策实施过程中，青苗法等措施由农民的自愿借贷转变成政府的强制摊派，最终走向了政策的反面。现实中不仅仅要有良好的政策设计，更重要的在于将政策有效推行。发展中政策走偏的案例并不少见，从近期曝出的山东强拆致人烧死事件就可见一斑。地方政府的政策设计目的是要对旧村落进行合并，建设统一的居住区域以便于提供更好的公共服务。当地政府对农户进行的补贴款不足以用于购买政府建设的楼房。尽管整体搬迁得到了年轻人和相对富裕农户的支持，但也加大了相对贫苦农户的负担，拆掉旧房意味着失去居所或背上债务。因此，政策在落实过程中遇到了阻力，引发违背初衷的强拆，最终导致不幸的发生。
当前，一些地区的新农村建设在一定程度上走了形式主义，以为改行政区划，实施县改区、公社改街道、村改社区，推进农民集中居住，搞统一式样建筑就是新农村建设。而恰恰忽视了新农村建设的目的，即让农民享受到现代社会的发展成果及公共服务。随着现代交通及通讯的发展，农民在享受诸如医疗等的公共服务时，较过去方便得多。现在许多平原地区的农村在供水、交通等基础设施方面已经相当完备，或者居住地距公共设施网络并不远，只要稍微扩展公共设施网络即可实现在现有居住地享受公共服务，无需进行大规模的村落合并。在有条件的地方，保留原有建制或居住村小组能省去拆迁的费用并减轻农民的负担。同时，这对于维护农民的乡土情绪，减少冲突，降低社会成本具有重要的意义。当然，偏远山区村落的公共设施网络铺设难度及成本相对较大，我们可以有序推行村落合并。
公共政策本身还存在两面性
公共政策两面性指的是政策在为社会获取益处的同时也会因其制度设计本身带来一定的负效应，这种负效应会加大社会成本甚至成为社会负担。公共政策两面性最明显的例子就是欧洲的福利制度，该制度在过去很长一段时间常为人称道。人们说它缩减了贫富差距，给了普通人民享受社会发展成果的权利。这项制度在经济发达的北欧等国确实运行良好，但当其应用到经济相对落后的南欧地区时，其负效应也逐渐暴露出来，竞选者为了获得选民支持不断许诺更好的福利待遇。然而，高福利需要经济实力的支撑，举债不可持续，相关国家也随之陷入了“福利陷阱”。当举债达到一定数额，政府无力偿还时，欧债危机也就随之爆发了。
实际上，公共政策两面性还存在于许多看起来不可争辩的公共政策中。目前，我国正大力推行创新，希望完成由“中国制造”到“中国创造”的转变。应该说，创新对于推动技术的发展，生产力的提升具有极其重要的意义，这一点无可争辩。但有一点我们必须要注意，即创新也会带来社会资源的浪费，这主要体现在创新所带来的创新过程中的替代成本。目前，我们国家因替代所带来的浪费极为巨大。与此同时，替代性产品所带来的功能提升很多时候是绝大多数人所不需要的。从价值工程的角度来看，价值=功能/成本，许多人现在正为并不需要的功能支付着成本，很多时候更新换代快并一定就是好事，有些东西的使用期限及价值在没有得到充分展现的情况下就遭到替换，这无疑加大了整个社会的成本甚至导致资源浪费。
智库可以推进公共政策的完善、优化和提升
政府对公共政策带来的负效应往往缺乏预见和准备，在政策推行时也未必能够及时发现并纠偏。这就证明了智库建设的必要性。智库可以站在更为中立的立场上考量和分析政府政策，并能对其实施效果提出独立的判断，及时纠正政府的“路径依赖”，提高政府决策及施政水平。随着社会发展以及公共事务的范围不断扩大，其对政府在技术性等方面的要求越来越高。然而，政府尤其是地方政府对PPP之类的新兴事物缺乏了解，只靠政府去吸收海外经验进行顶层设计的难度很大。此外，从新农村建设一事便可看出，政府在庞大社会系统面前并不总是处于信息的优势地位，在很多时候其实处于劣势地位。为此，我们要加强智库建设弥补政府在许多领域专业性及信息方面的弱势，推动公共政策水平的提高。作为专业人士的智库成员对于相关信息及政策会更加了解，对政策运行中可能出现的问题也会有较好的预判，将其引入到政策设计阶段，对于完善政策设计，减少政策运行中可能出现的问题将具有极为重要的意义。
（来源： 《国家治理》周刊，2015年12月2日；本文作者为北京航空航天大学项目管理研究发展中心副主任）
