沈进建-美国决策制度下的智库市场初探 ——基于市场视野下的分析
3 智库市场的3 个基本特征
3.1 二元结构三级市场
二元结构三级市场是美国智库市场的一个突出特点。美国智库市场是智库与政府之间形成的完整市场，构成一个决策体系。根据智库的不同功能和与政府关系的远近、参与决策的深浅，可以把二元架构的智库市场分为3 个级别的市场：
3.1.1 一级市场
这级市场特征主要表现为智库与政府的关系十分密切，直接为政府提供决策议案，在智库市场中形成政府与政府智库直接的供需关系。一级市场的供给侧是政府内部设立的专业委员会，由政府内部的官员或国会议员主持，以专题委员会或专题任务小组的形式，承担政府交办的专项研究任务，有时是短期研究，针对紧迫问题，组成临时性的任务小组，就某个问题进行调研。大部分是长期性的跟踪研究，针对政府各部门的议题进行研究，提出议案，提交政府讨论和决策，为政府提供直接服务。需求侧是政府各机构、议会、法院系统。
3.1.2 二级市场
二级市场以民间智库与政府智库互动为主要形式。在这个市场中，民间智库主要通过参加政府智库举办的各种议题听证会，参政议政。为政府间接提供对策建议, 与政府、议会之间形成供需双方的二级市场。
3.1.3 三级市场
三级市场是大学智库与政府互动的市场。大学智库主要通过教学、研究、出版的形式，从学术的视角对现实问题进行分析研究，通过出版图书、举办会议、教学等提升自己的学术和研究成果的影响，间接为政府提供可以支撑其政策的理论与对策建议，引导公众舆论，与政府和公众形成互动的三级市场。
总之，智库在不同级别的市场上各司其职，独立研究，但在讨论问题时又互相补充、互相争论。比如政府智库的研究议题，也会有选择地吸收民间智库针对问题的对策建议和大学智库的学术研究成果和理论支撑。
智库市场的三级结构，为政府的决策咨询建议进行了3 个层面的筛选，筛选的程序大体归纳为以下流程：（1）解决问题的决策建议首先要发布到三级市场进行公开，广泛地议政；（2）经过市场上的讨论、争论，思想大战；（3）提炼出更具有价值、更具有针对性的最佳对策议案，提交给政府供决策参考。在这个决策咨询的过程中，三级市场发挥着不同的功能和助推作用，为智库参与政府的决策咨询搭建了“大鸣、大放、大辩论”的议政平台，也为有效的决策咨询奠定了厚实的思想基础。
3.2 政府引导，培育规范
政府培育市场是美国智库发展的第2 个特点。三权鼎立的政治制度为美国智库市场的发展提供了足够的空间，目前已有上千家智库在这个市场上施展才华，围绕着总统、国会和司法部门的决策议题研究、讨论，体现了决策咨询的多元化和决策咨询的广泛性，也是体现了政府不断地对智库市场加以引导、长期培育和逐步规范的成果。
政府引导、培育规范市场的具体做法，主要表现为3 个方面：
3.2.1 政府引导
为避免智库与政府沟通没有渠道，听不到各方声音，美国政府、国会和司法机构都广开咨询渠道，听取他们的对策建议，形成了政府官员、两院议员、政府智库、民间智库、大学智库和学者之间的直接和间接地接触和沟通、交流情报信息的机制，建立了一条由智库市场到政府决策的流程制度，通过听证会、圆桌会、约谈等方式，收集智库的信息情报，综合其研究成果，最终形成决策。通过这条渠道，引导民间智库、大学智库进行问题研究，为政府提供解决问题的议案。
这方面的案例不胜枚举。比如战略与国际研究中心顾问91 岁的前国务卿基辛格、胡佛研究所任职的前国务卿舒尔茨以及前国务卿奥尔布赖特还曾于2015 年1 月29 日共同出席了一个安全委员会的听证会。
另外，与政府沟通的渠道也并非完全由政府开通，有时智库也会偷偷“走后门”，利用在职场的关系和人脉，邀请政府部门的老朋友、老部下、老上司，商讨问题，研究对策，交流情报，作为与政府沟通另辟的“蹊径”。
3.2.2 政府培育
美国智库市场是由政府一手鼓励和培育发展起来的。政府对智库市场的培育主要表现在对民间和大学智库社会筹资的开放和鼓励。
智库可以享受免税，接受社会捐助。《美国联邦税法典》第501 条C 项第三条款，即501（C）（3）条款规定，免去智库的募捐纳税，间接地为智库提供了资金支持，刺激了民间智库的大发展，并促进了美国智库的持续发展。
为培育和完善整个智库市场的均衡发展，自二战以后，政府大幅减少了对民间智库的投入，逐渐改变了过去由政府出资买单，智库提供服务的做法，取而代之的是鼓励智库民间筹资，允许智库到市场上募捐，接受社会捐助、捐赠并且免去他们募捐所得的税款，以法律的形式规定下来，由民间出资养廉，培育智库市场的健康发展。这样做既免除了公众对政府“收买”智库的质疑，也免除了公众对智库“被收买”的担心，有益于智库公信力的建立和智库市场相对公正的发展。目前，除了政府智库还是由政府买单，购买智库服务外，几乎所有的智库都是以免税的形式获得社会资助和捐助，兰德公司还以商业的模式运营。
政府更愿意以这种形式来培育智库市场的发展，在捐款人的监督下，避免智库借机收取“黑金”，为利益集团服务，避免智库决策咨询服务商业化、以牟利为目的。目前美国智库的数量比起10 年前有了成倍的增长，形成了规模，或许是得益于政府这种培养方式。
3.2.3 法律规范
市场的发展离不开政府引导和法律的规范。为保证智库问政、议政而不被利益集团、党派等操纵控制、涉政、干政，美国政府不断地对智库市场加以规范，以保证市场这把双刃剑，既不伤到政府，干扰政府决策，又能帮助政府，解决政府遇到的难题。
美国智库市场的游戏规则是由法律进行规范的。针对市场逐利的弊病，运用法律手段来规范市场的运作，逐步把美国智库市场纳入到法律框架下运行。与商品市场一样，智库市场也有智库市场的秩序， 既鼓励思想的辩论、自由竞争，也要遵纪守法。比如，进入这个市场首先需要登记注册，每年必须缴费年检。不加入党派，不得泄密，不得提出不利于国家和政府的意见建议， 不得反党、反政府。还必须遵守智库运行的游戏规则，不能以营利为目的，不能干涉和参与美国大选，妨碍政治选举，也不能干涉政府执政。
此外，1966 年6 月，美国通过了《信息自由法》使政府信息公开成为了社会公认的基本原则。《信息自由法》明确规定不予公开信息的例外情况，除此之外一切信息都必须公开。为智库了解政府信息、政策、执政能力及监督政府的行为敞开了大门，也把智库市场的发展方向引导到智库参政议政上来，进一步拓宽了美国智库市场支撑治国理政的功能和作用。
由于法律对市场的规范，推进了智库市场的有序发展，逐渐形成了政府智库、民间智库和大学智库的梯队，为智库市场的发展注入了活力。
3.3 智库市场国际化
在市场的驱动下，美国的智库市场也在不断地扩张，实际的地域不断扩大，从美国南部和北部等知识密集的地区，向美国东北部的政治中心聚集。在效益最大化的政治利益驱动下，美国智库市场也不断向外扩张，从传统的欧洲市场，向亚洲、非洲、拉美市场扩散。主要表现为，美国的传统智库，不断地在国外设立常驻机构，派遣工作小组，其目的不仅仅是了解、侦查当地的情
报，也渗入到当地的政府，担当顾问组，为当地的政府治理出谋划策，扩大智库的影响力和软实力。拓展到国外发展的包括布鲁金斯学会、战略与国际研究中心以及美国大西洋理事会等10 多家智库，他们分别通过发表政论文章、举办论坛以及私下会晤等多种方式展开游说。布鲁金斯学会、卡内基和平基金会以及卡特和平基金、福特基金会、富布莱特基金还在中国设有办事处和研究机构，与中国学者合作研究，拓展他们在中国的智库业务。随着全球化的深入，美国智库的国际边界还在继续延伸，在国外扎根。这种趋势还将越来越明显。
4 美国智库市场在决策咨询制度中的积极作用
美国智库市场是支撑美国决策制度的思想基础，在美国的决策制度中发挥着重要作用，主要表现为以下方面：
4.1 智库市场有助于政府发现问题
在美国智库市场上，主要由政府智库、大学智库和民间智库组成，尽管不同类型智库的规模大小不等、分布在智库市场不同层面，代表着不同集团的利益诉求，接触不同的社会群体，但他们可以从更多的角度观察问题，反映来自智库市场不同层面的问题，提出不同的对策建议，这种多层面的智库市场结构，有益于帮助政府听到不同声音，全面、综合、及时地发现问题，从不同侧面了解民情国政。
4.2 智库市场有益于问题的辩论
美国智库市场学科繁多，经常是互相交错，在一个研究领域里，可能会有几家智库或几十家智库参与其中，进行研究探讨，一个问题的研究可能会得出数十个解决问题的不同方案。在智库市场，不同智库研究人员会经常坐到一起，共同讨论，甚至进行争论，表达各自不同的观点。他们经常在媒体发表文章，或者开辟自己的专栏吸引社会关注，让公众也参与讨论。此外，他们的研究互相交错，相互融合，而且经常功能互换，界限变得越来越模糊。有些智库研究人员会承担另外一个智库的研究，有些智库可能会和其他智库共同研究。有这样的一个可以广泛争论问题的智库市场，问题会更及时地被发现、讨论得更充分，研究也会更加深入，为美国政府提供的对策咨询服务就会更有效。
4.3 智库市场可以为政府提供多学科的决策咨询
智库市场主要由上千家智库构成，其中有研究各个领域问题的专业智库，从事不同专业和不同选题的研究，有跨学科研究的综合智库、也有专业学科的研究型智库、有会议型智库、也有课题型智库，研究的领域涉及政治、军事、经济、外交、税收、移民、住房公平等各种问题，有时做短期研究，有时进行宏观、长期战略性问题的研究，有时就一个专业领域的政策问题进行深入专业研究，在智库市场中的是一支庞大的综合性专业团队。各类智库可以发现问题、跟踪问题、研究问题，为政府提供多种选择的可行办法，辅助政府决策。也会承担政府交办的急需课题，其中一些智库还会承担属于国家的保密项目，为政府做政策分析和政策研究，帮助政府出主意、想办法，提供多学科的专业技术咨询。
5 结论
从市场的视角来看，美国的智库发展已经初步形成了一个以政府决策需求为导向、多专业、跨学科研究的智库市场。一旦发现议题，智库就会在市场上发表不同的观点，形成各种意见的激烈碰撞，各种思想的激烈竞争，在思想的大战中，优胜劣汰，从而使政府的政策得到充分的讨论，逐步形成最佳的化解问题的方案，及时找到应对问题的办法和解决问题的对策。通过市场渠道和制度安排，政府可以从智库市场中听到来自各方面的各种声音，从智库市场中寻找可供参考的对策建议，从智库市场中获得更具价值、更加及时的决策建议。
另一方面，在决策过程中，人们不难发现，当一项政策或一个议题出台，就会有多家智库宣布自己是意见的参与者，到底谁参与很难从档案中查到证据。由此可见，政府的任何一项决策制定，绝非仅仅只有一两家智库参与，而政府的决策也绝非咨询一两家智库的意见就可以，一项有效的决策出台往往要依托一个庞大的智库市场的广泛讨论，经历一个较长时间的智库思想大战，去粗取精，去伪存真，形成意见，而智库市场正是美国政府最好的依托，是形成决策的思想基础，始终为美国政府的决策咨询提供智力支撑。
从对美国智库的初步调研来看，虽然美国智库市场在实际运作中还远远没有人们期待的完美，难免夹杂着智库的个人情绪、党派意识、嫌隙是非、私衷隐情、偏颇怨尤等见不得阳光、上不得台面的因素，扰乱试听、误导舆论、干扰决策，在很多情况下，很难以好、坏、对、错来判断，但美国智库的市场运作模式为智库市场理论提供了一个可供参考的示范，为人们深入了解美国智库的运作，探讨智库市场理论扩大了视野，提供了启迪。
在中国特色新型智库建设中，中国也需要有一个能够吸收国外先进思想和有益经验、抵御西方渗透、提供能够解决问题的对策建议的强大的智库市场，为决策提供智力支持。美国智库市场发展的经验为我们提供了一些有益的启示，值得进一步探讨。
（来源： 智库研究，2016年12月15日）
