推行政府权力清单制度亟待解决的重要问题
建立现代政府权力清单制度是我国行政体制改革的突破口，也是服务型政府建设的重要抓手。党的十八届三中全会与四中全会都提出要建立政府权力清单制度，为我国行政权力运行机制的改革指明了方向。
党的十八大以来，我国行政体制改革不断深入，各级政府权力清单制度改革取得了长足进展，特别是2014年以来，我国各地政府掀起了全面推行政府权力清单制度的高潮。但我国目前的权力清单制度建设，仍然存在着一些亟待解决的重要问题。
权力清单仍然局限在具体行政行为领域，尚未实现对行政权力运行过程全覆盖。目前，我国政府行政权力清理仅局限于行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政裁决等具体行政行为，没有涉及对行政决策权的清理与规范。如浙江省相关部门明确宣布权力清单制度仅规范对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为，抽象行政行为不包括在内。
政府权力清单的清理仅局限于政府工作部门，尚未实现公共部门全覆盖。行政权力运行涉及从中央到乡镇的各级政府及公共部门，行政权力清单制度的建设不仅包括各级政府，还涉及具有行政权的其他公共部门，甚至包括一些事业单位。但是，我国中央政府部门权力清单制度建设相对滞后，影响和制约了地方政府权力清单改革的效果。另外，各级政府权责不明确，影响了权力清单制度建设。长期以来，我国政府各层级的职能、权力、责任存在着上下一般粗、高度同构等问题，容易导致上级向下级逐级推诿责任、最终导致无人负责的现象。政府机构划分过细，权责事项交叉过多，对同一管理对象进行分段或分割式管理，也容易造成管理协同效应差、管理盲区与盲点多等问题。同时，县乡基层政府承接上级政府权力下放的能力不足，由于我国政府管理中长期存在的行政权力与行政经费向上集中、责任与任务向下倾斜的“倒金字塔”配置，一些基层政府缺乏承接中央与省级政府下放权力的能力与资金条件。
权力清单制度建设与社会治理结构不协调。长期以来，我国社会组织发育缓慢，乡镇政府与基层社区自治组织之间权力边界不清、政权管理与自治管理责任不清，也都制约了权力清单制度建设的效果。
政府权力运行的法治化程度有待提高。目前，我国行政组织法律体制不完备，政府组织设立及其职能、编制、机构都由“三定”方案确定，带有较强的行政意志特征；同时，由于我国行政程序法制不完善，导致行政权力的运行缺乏程序性的约束。另外，我国一些政府部门的行政职权设定比较宏观、笼统，导致权力边界不清晰、权力事项有增无减。
政府权力清单制度体系仍不完善。在政府权力清单制度建设中，责任清单、服务清单、绩效评估与监管清单制度不完善，导致责任不落实、服务不到位、评估“一阵风”、监管不力等问题，亟待完善相应的责任清单制度、服务清单制度、绩效管理制度与监管清单制度。
政府权力清单亟待便利化、标准化与智慧化。在政府权力清单制度运行过程中，企业和公民办事依然感觉程序多、层次多、环节多、手续多，亟待精简程序、完善电子服务、加强标准化与整体政府建设。
建立现代政府权力清单制度的目标、主要任务与对策
建立现代政府权力清单制度，其目标是建立全过程、全覆盖、协同化、法治化、制度化、智慧化的现代政府权力运行机制。建立现代政府权力清单制度有六个主要任务。一是政府权力清单覆盖政府权力运行全过程，全面规范决策权、执行权、执法权、监管权、监督权等行政权力的运行，把具体行政行为与抽象行政行为都纳入政府权力清单制度建设范围。二是权力清单制度建设实现对各级政府及公共部门的全面覆盖。三是厘清政府与社会、政府与市场的权力边界，即用权力清单制度明确政府应该管好的事项、将应该由社会自治管理的事项交给社会，将市场竞争能解决好的事情回归市场；同时也要实现政府治理与社会治理的协同发展，做好政府权力运行与社会自我管理相结合、政府权力运行与基层自治组织权力运行相协同等衔接工作。四是推进政府权力清单制度法定化，特别是推进政府机构、职能、权力、编制、程序与责任的法定化。五是形成一系列政府权力公开规范透明运行的制度，包括责任清单制度、服务清单制度、绩效评估制度、行政处罚制度、事中事后监管制度等一系列内容。六是全面推进政府权力运行流程的便利化、标准化与智慧化，让广大公民真正感到政府权力运行的优质、便捷、惠民特征。
建立现代政府权力清单制度，必须采取有力措施，全面加以推进
将权力运行的全过程纳入权力清单制度。全面规范政府抽象行政行为与具体行政行为，将行政决策权、行政执行权、行政执法权、行政监督权全面纳入权力清单的范围；厘清决策权、执行权、监督权之间的关系，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。
将权力清单覆盖各级政府及公共部门。要加快推进中央政府权力清单制度建设；明确各层级政府权力重点，合理划分各级政府的权责，各省应着力同步推进省级、地市级、县市级与乡镇政府和部门的纵向权责清单，明确省、市、县、乡镇四级政府职责划分的标准，逐步理顺四级地方政府之间的职责关系；提高县市、乡镇基层政府承接中央政府与省级政府下放的权力与管理事务的能力，引导行政经费与行政资源向基层政府倾斜，减少省级政府的预算与编制、相应增加县级政府部门的预算与编制；要在大部门体制基础上推进政府权力清单制度建设，注重清理职责交叉事项，特别要重点针对社会关注度高、问题积重难返、群众反映强烈的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等领域，对涉及多个部门管理或需要多部门密切配合的事项，进行认真的权力清理，明确相关部门的主次职责边界；加快具有行政权的其他公共部门与事业单位的权力清单制度建设，完善事业单位公共服务事项清单，健全和完善事业单位公共服务体系。
权力清单要实现与多元主体的协同对接。进一步做好政府权力下放、转移工作，对于政府不该管、社会组织可以承接的事项，应在权力清理的过程中交由社会组织或行业组织承担；对社会组织暂不具备承接能力的，应设立一定期限的过渡期，待社会组织培育成熟后予以转移。大力推广政府购买公共服务，将一些管理性与服务性的事项尽可能交给有资质的社会组织、机构和企业来承担；为此，政府在行政权力清单制度建设的同时，要出台政府向社会转移职能目录、具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，以及政府购买服务采购目录。要推进县乡政府权力清单制度与基层自治组织建设协同发展，在县级政府与乡镇政府权力清单制度建设的同时，还要加强城乡社区居（村）委会的权责清理。
推进政府权力清单法定化。首先要推进政府组织设定法定化、政府职能与编制法定化、权力运行程序法定化。要适时推进行政组织设立的法定化，对于相对稳定与成熟的政府组织，应该用法律的方式予以设立；要完善行政权力运行程序，包括行政决策程序、执行程序、执法程序等。要实现政府权力授予的法定化，政府的权力来自于法律授予，没有法律依据的权力应该立即取消；对于一些依据内部红头文件而产生的行政权力，应取消并向社会公示。同时，要及时修改或废止不适应全面改革要求、制约市场在资源配置中发挥决定性作用的法律法规与规章，集中清理或废止各级行政机关出台的自我授权、给行政相对人强加义务的各种内部文件。其次要促进党委及其工作部门权力运行法定化。我国政府权力清单制度建设，也必然要包括党委及其工作部门的权力清单制度建设。党委及其工作部门的权力清单制度法定化的主要依据是党章及相应的党内法规规章，因而，需要同时做好党委工作部门的权力法定化工作。为此，需要划分各级党政领导班子及其成员的职责权限，使各级党政领导班子之间的权责依法划分、科学衔接。
完善政府权力清单制度体系。一是完善政府责任清单制度，在权力清单制度建立的过程中，必须明确行政权力相应的行政责任，应该根据有关法律法规规章和部门“三定”方案的规定，清理政府部门承担的主要职责并细化为具体的工作事项，从而实现行政权责的一体化。二是完善政府服务清单制度。政府权力清单还应包括行政服务事项，编制政府服务清单。各级政府部门应该强化公共服务职能，认真清理直接为行政相对人开展的具体服务事项。同时，要优化各级政府和部门的服务流程和服务机制，尽量做到并联式、一站式、全程代理式的服务，切实减少公众在政府间、政府部门间、政府部门内部办公机构之间的来回奔波。三是完善政府绩效评估制度。政府绩效评估要想达到应有的效果，必须与政府权力公开规范透明运行结合起来，针对每一项具体行使中的行政权力确定相应的责任与标准，并由具体行政相对人予以直接评估。四是完善政府行政处罚制度。在各地方政府权力清单制度改革的过程中，梳理出来的行政处罚权力都占有很大比重，规范行政处罚权力、完善行政处罚制度建设至关重要；为解决行政处罚权自由裁量空间大、执法不规范等问题，要实施行政处罚权细化与标准化的相关制度，建立健全行政裁量权基准制度，使行政权力清单中所有行政处罚事项均有不同违法情形下的固定处罚数额，从而统一行政处罚的执法标准。五是完善事中事后监管制度。各级政府部门要健全事中事后监管制度，特别是要规范监管的监督检查方式，包括全面检查、定期检查、专项检查、随机抽查和举报投诉查处等都要有明确的制度与程序规定。
推进权力清单的便利化、标准化与智慧化。一是推进政府权力运行流程的便利化。政府权力运行的流程应贯彻以人为本、服务民众、便利民众的原则，这就要求推进权力运作流程的便利化。为推进政府权力流程的便民进程，需要推动并联审批和跨部门的流程优化再造，特别是在目前审批环节繁多的项目审批领域，更是要加快推进跨部门流程再造。二是推进政府权力运行的标准化。政府权力运行需要规范化，重要的手段就是标准化。例如，广东省在全省全面推广行政审批标准化工作，对受理范围、申请材料、审批条件、审批时限、审批流程等作出准确、具体、详尽的规定，同时简化办事程序与压减审批时限。三是推进政府权力运行的智慧化。政府权力运行应创新智慧服务模式，探索全流程网上办理的电子政务办理模式。四是推进行政权力监督与群众参与的智慧化。与政府权力清单制度相配套，在建立网上办事大厅的同时，要公布每项权力的办事流程、办理时限、处罚标准和监督举报渠道，开展电子监察系统在线监督，根据电子监察平台的运行结果，对不正确履职、拖沓履职者进行责任追究，形成立体化的监督体系。
（来源：《中国党政干部论坛》2015年12月6日；作者系国家行政学院教授,研究领域:公共管理与公共行政、公共服务与社会管理、责任政府与行政伦理等,著有《公共行政学》等）
