基金项目：湖南省科技计划项目（2014SK3278）
作者系中共湖南省委党校决策咨询中心讲师，中国农业大学土地资源管理专业博士
益阳市作为湖南重要的粮食生产基地，在社会转型的大背景下，随着农民进城务工日益增加，出现农地抛荒、农地流转市场发育不足、流转交易成本高等问题，严重影响了农业生产效益。为此，益阳市积极探索农地流转，形成了独有的以地方政府作为担保的农地信托流转模式，为了促进该模式可持续发展，我们以这一流转模式为研究对象，申请了省科技计划项目，进行跟踪调查和研究，提出相关建议，期待能够进一步优化农地信托流转模式。
一、益阳市农地信托流转主要做法
益阳市2009年开始在下辖的沅江市草尾镇试点农地信托流转，采取一个公司加一个服务中心的工作模式，2013年，这种模式在全市范围内推开。其主要的做法有：
1.搭建农地信托流转平台
益阳市农地流转把信托的优势与土地经营权流转结合起来，探索出新的农地流转模式。政府在这个流转中的角色是搭建农地流转的平台——土地流转托管公司，以政府的公信力作为保障，让农民和流转户放手流转农地。具体做法为：政府在乡镇设立土地托管公司，农民自愿将其名下的土地承包经营权委托给乡镇的土地托管公司，政府和农民之间签订土地信托合同。流转大户从乡镇的土地托管公司转入农地开展农业生产。农地流转由农户、流转户两个主体转变为农户、流转户和政府土地托管公司三个主体。
2.开展农地确权颁证登记
制度经济学认为产权清晰是市场交易的前提，是降低交易成本的重要保证。益阳市汲取以往农地流转的经验教训，按照党中央的精神，对农地所有权、农地承包经营权进行确权、颁证和登记，绘制农村集体土地权属界限图（鱼鳞图），通过确权颁证和登记，解决了农村土地权属的历史遗留问题，也弄清了农民土地承包经营权的真实规模、位置，为开展农地承包经营权信托流转奠定基础。
3.整合涉农资金
开展土地信托流转，需要成立土地托管公司、开展土地确权颁证登记、加强农地信托流转监管和流转价格调查等工作。这系列工作绝大部分都是由政府相关部门来承担，成本由政府来负担。益阳市主要采取整合涉农资金的办法，把分散在各部门的涉农资金整合到一个部门，由一个部门统筹管理，提高涉农资金使用效率。
二、益阳市农地信托流转改善资源配置效应分析
1.农业经营规模扩大
农地信托流转实施后，益阳市农业经营规模不断扩大。2013年，益阳市流转耕地168万亩，占所有承包耕地的41.3%；比2008年提高33个百分点，耕地流转率居湖南省前列。其中承租耕地30亩以上的流转户达1.42万户，粮食种植面积占益阳市粮食种植总面积的26%；种植蔬菜20亩以上的大户近1000户，蔬菜专业合作社达106个，进入专业合作社的农户1.3万户；种植中药材50亩以上的大户119户；规模养殖户（年出栏生猪500头及以上）达1213户，生猪规模养殖比达67%，居全省前例。益阳市下属的7个县市区中5个县市区（沅江市、赫山区、南县、桃江县和安化县）是全国生猪调出大县。规模化经营改变了传统农业生产经营模式，为农业稳增长打下了基础。2013年，益阳市农林牧渔业总产值达343.33亿元，比2008年增长29%，年均增长4.8%，增速比全国快0.5个百分点，比全省快0.6个百分点。2013年，益阳市粮食总产量241.82万吨，增长1.51%，肉类总产量42.53万吨，增长3.1%。
2.农民总体福利增加
益阳市开展农地信托流转后，农民的收入来源呈现多元化态势。流转前农民收入来源主要有：纯农户的收入=纯种地收入，兼业户的收入=种地收入+打工收入，非农户的收入=打工收入或者经商收入。农地信托流转后，三种农户的收入来源演变为：纯农户的收入=农地流转租金+在流转大户务工收入（流转后机械化操作，剩余轻松劳动采取人工劳动），兼业户的收入=农地流转租金+城市打工收入，非农户的收入=农地流转租金+打工收入或者经商收入。相比流转前，纯农户和非农户的收入都可以实现增加，兼业户有租金收入，租金收入一般不低于兼业户每年粮食种植收入，其实际收入并未减少。因此，益阳市农地信托流转后，农民的总体福利在增加，收入增加幅度达到15%以上。
3.农地流转交易成本下降
益阳市实施农地信托流转以后，流转的交易成本大幅度下降。主要表现在：一是农户之间土地权属矛盾下降。通过确权颁证农户确认自家承包地范围和界线。2013年，农户之间因土地权属产生的矛盾比2008年下降了65%。二是农户与流转大户的矛盾纠纷减少。由于信托流转过程中农户与流转大户不直接发生经济关系，只与政府发生委托关系，农户与流转大户之间的纠纷大幅度减少。流转大户安心开展农业生产，农户找政府要流转租金。三是信息搜集成本降低。以往流转大户要获得土地流转信息，需要多地询问并委托村干部试探农户的土地流转意愿，信托流转实施以后流转大户只需跟政府咨询，并签订合同即可，信息搜集成本降低，农业项目推进速度加快。
4.农地闲置得到遏制
通过农地信托流转，益阳市农地闲置得到遏制。至2013年，益阳市各县市区耕地闲置比2008年平均减少78%，绝大多数闲置耕地都通过信托流转的方式流转给流转大户。同时，部分县市的旱土、山地等以往不具备流转市场的农地也开始出现流转，如安化县流转5000亩山地种植黑茶，使得农户原本闲置的山地也能够得到合理利用。
5.流转双方激励机制强化
农地信托流转解决了激励机制缺失的难题。通过确权颁证，农民获得长久的土地承包经营权证，其土地流转的顾虑减少，流转的意愿提高。同时，通过信托流转，流转大户依托政府公信力，减少了与农户在土地流转问题上的纠纷，在土地上投资顾虑减少，敢于对流转的土地开展长期投资。
三、益阳市农地信托流转缺陷反思
益阳市通过变革农地流转方式，使得农用地配置效率得到提高。进一步分析农地信托流转，其缺陷主要体现在两个方面：
1.信托流转价格形成机制
土地流转需要确定流转租金，即流转的价格。市场经济条件下，价格是通过竞争和供求关系来确定，土地流转的价格也应该是通过市场的竞争机制和供求关系来确定。在益阳市农村土地信托流转中，流转租金的确定主要是依据当年粮食价格与种植的成本进行农业生产收益核算，这种方式存在较多的人为操作的空间，存在损害农民利益的可能性。
2.信托流转风险防范
农业生产存在风险，信托流转农民找政府收取流转租金，政府找流转大户收取流转租金。在农业生产、市场行情好的情况下，信托流转风险较小。在农业生产遭遇自然灾害、人为损害和市场供过于求的情况下，流转大户难以支付流转租金，这种情况政府面临给农户垫付流转租金的压力，乡镇一级的土地托管公司无法承担这种风险，如果这个风险由地方政府来承担，则不符合市场行为。
四、进一步优化益阳市农地信托流转的对策建议
益阳市土地信托流转优化调控的基本思路：进一步降低农地信托流转的交易成本，构建信托流转机构市场化竞争机制，防范农村土地信托流转产生的风险。
1.农村土地信托流转机构市场化
逐步放开农地信托流转机构进入门槛，允许社会资本与国有资本共同组建农地信托流转机构，增加农地信托流转机构的数量，使得农地信托流转机构之间存在一定的竞争关系，使得农地信托流转价格能够按照市场机制的运行规则形成，保障农民土地流转的利益，进一步提高农民土地流转的积极性。同时，通过增加竞争，提升农村土地信托流转机构服务质量。
2.构建农地信托流转机构扶持机制
农地信托流转，信托机构的信誉、实力和服务质量是关键。地方政府应构建农地信托流转机构的扶持机制，使得它真正成为市场运行的一个主体。具体来说，可以在办公场所租用、税费减免、人员招聘等方面给予扶持，允许农地信托流转机构在土地流转过程中赚取适当的土地流转租金的差价，以及允许农地信托流转机构在年初预收流转大户部分土地流转租金。
3.建立农地信托流转征信系统
农地信托流转，主要优势是降低了流转的交易成本。为了进一步降低流转的交易成本，应探索建立农地信托流转系统，对每个农户建立一个流转征信系统，对于土地流转过程中产生的纠纷，调查清楚后如实计入征信系统。同时，对流转大户也建立征信机制，对连续多次出现违反土地流转合同使用土地、拖欠土地流转租金的流转大户纳入黑名单，严禁其在农村流转土地。
4.转变农业补贴方向
现行的农业补贴是依据农户所拥有的土地承包经营权面积来确定，农业补贴主要由农户所得。国家设立农业补贴的目的是为了扶持农业生产，随着社会转型，部分农民不从事农业生产，但这部分农民仍然依据其所拥有的土地承包经营权领取农业生产补贴，使得农业补贴偏离了原有的价值取向。应该改变农业补贴方向，对于真正从事农业生产，为社会提供农产品的主体给予补贴。农地信托流转后，土地承包经营权上的农业补贴应由流转大户所享有，让农业补贴回归其应该有价值，同时支持流转大户规模化经营，促进农业转型发展。
5.扶持发展农业生产商业保险
农业生产存在自然灾害、市场行情不好等方面的风险，政府应支持农业保险发展壮大。具体来说，可以设立农业类商业保险公司，政府通过设立专项资金、减免税费和行政性事业收费等手段给予相应的扶持政策。同时，可以引导现有的商业保险公司拓展业务范围，把粮食、蔬菜、棉花、油菜等农作物的生产、销售纳入商业保险范围。设立农业生产保险基金，引导流转大户为其生产投保。
（来源：湖南省人民政府发展研究中心，2016年03月10日）
