国际上影响力最大的那些智库都是经过了长期发展，因此中国智库建设不应是短期的，而是一项长期的事业，这符合其自身发展规律，认识到这点也有助于使智库更好地发挥作用。
当前，智库建设在中国似乎是一浪高过一浪，这大概是中国发展到一定阶段的产物。为什么这么说呢？上世纪八九十年代，日本财大气粗，成立了国际交流基金，资助其他国家开展日本研究，涉及政治、经济、外交、语言、社会等各方面，比如资助美国的大学设立日本研究领域的讲席教授职位——哈佛大学就有Reischauer Chair Professor，这是以美国资深的日本研究专家赖肖尔（EdwinReischauer）命名的，此外还设立了“赖肖尔日本研究所”。韩国发展起来后，也建立了国际交流财团，性质与日本的国际交流基金基本上一样，为了提升韩国在国际上的知名度、美誉度，资助其他国家的大学或机构研究韩国的社会、历史、文化等。如今中国也发展到了这样一个阶段，有条件、有财力来做这些事情，包括建设智库。反过来，一个积贫积弱的国家是没有可能做这类事情的。
智库的定义和规模
在我看来，智库是一种现象，我很早就对其产生兴趣。20多年前，我还是一个博士研究生，第一次出国，到英国念书。去之前已经听说了伦敦有个皇家国际事务研究所（TheRoyal Institute ofInternational Affairs,ChathamHouse），这是我拜访的第一家外国智库。该所有一座自己的楼，叫做Chatham House，它很有一点来历，曾经有三位英国首相在楼里居住。一战结束后，召开了巴黎和会，与会的英国代表团和美国代表团在一起商量，是否应该建立国际事务的研究机构。由此发端，后来就有了皇家国际事务研究所。当时Chatham House的拥有者把这座楼捐赠给皇家所。简便起见，这个机构常被叫做ChathamHouse。后来，我作为欧盟博士后，有机会旅欧，访问了斯德哥尔摩国际和平研究所、挪威诺贝尔研究所等，后者是评定和颁发诺贝尔和平奖的工作机构，也具有一定的研究职能。1998—1999年，我到华盛顿做访问学者，美国是智库最发达的国家——数量最多、影响力最大。有人排过全美十大智库，除了总部在纽约的对外关系委员会（Council on Foreign Relations）和设在斯坦福大学校园内的胡佛研究所（TheHoover Institution on War,Revolution,andPeace），大多数都集中在华盛顿。我走访了所有知名智库，比如布鲁金斯学会（Brookings Institution）、战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）等。我当时的办公室在乔治·华盛顿大学的亚洲研究中心，楼下隔一条马路就是国际货币基金组织，紧挨着的就是世界银行。华盛顿是一个最佳的观察世界、了解美国并掌握美国政治外交运作的地方。再后来，我到中国驻日本大使馆工作了两年，而东京又是日本智库最集中的城市。我的本职工作主要有两方面：一是调研，主要是研究驻在国的政治、经济、社会、外交及相关的地区和国际问题；二是办案，就某一件具体的事情与驻在国政府打交道。调研工作跟日本主要智库和大学有关，有时需要听取他们的看法。在这个过程中，我对日本的智库也有了一定的认识。在上述的过程中，我开始撰写《第五种权力——论智库》书稿。
什么叫智库？简单地说，智库就是“就有关的国内、国际问题，进行政治导向的研究、分析和建议的机构或组织”。智库有各种类型，有的专注于国内问题研究，有的侧重于国际和对外事务研究；有的规模比较大，国内和国际通吃，有的更专门一些。比如布鲁金斯学会，以及传统基金会（HeritageFoundation）、兰德公司（TheRANDCorporation），都是规模较大的智库。以兰德公司为例，总部设在加州的圣莫尼卡，在美国的其他城市华盛顿、匹兹堡设有分支机构，还在英国剑桥、德国柏林等地设有办公室，触角伸得很远。其最核心的事务是与美国国防部以及军方签约，受它们委托开展特定的研究，此外研究领域还涉及教育、老龄化、加州的有关发展问题等。
也有相对规模小，集中在某一领域的智库，如美国的战略与国际研究中心专门研究世界问题和对外关系。1962年成立时，作为乔治敦大学的组成部分，上世纪80年代成为一家独立机构。智库有不同类型，不同规模，不同领域，如致力于国际经济政策研究的彼得森国际经济研究所（PetersonInstitutefor International Economics）、侧重环境问题的世界观察研究所（WorldwatchInstitute）。他们都有专门的人员和场所，自我定位也基本相同——对公共政策问题进行持续性的研究、分析和建议。
智库的功能与角色
那么，智库的功能是什么？我做了一些概括。一是生产政策思想，这是智库最主要的功能之一，即针对重要的公共政策问题（对内/对外），研究并提出新的思想。有的思想可以很快被政府接受、采用，转换成某种具体政策；有的思想在提出时没有受到重视，过了一段时间，才得到决策者和社会的支持。人们可能会有疑问，为何要让智库替代政府官员，发挥这样的作用？这是因为两者的工作性质和方式不同。政府官员每天都要面对、处理层出不穷的问题，很少有思考的时间，而智库能够组织一拨人，就他们认为重要的问题进行研究，最后将思想和政策主张提供给政府和社会。二战以后，曾经的盟友——美国、苏联形成了对峙、冷战的局面。此时世界已经进入了核时代，如何避免会给人类带来巨大灾难的核战争，如何在核时代维护世界和平，就成为一个非常突出的问题。在冷战时期，就有很多智库研究核时代的相互威慑等问题——如何达成一种平衡，使得任何一方都不敢贸然发动核攻击。
二是提供政策方案，其中一种是长篇报告。一个典型的例子是，上世纪80年代初，里根上台。里根之前的美国总统是卡特。在卡特执政的四年间，美国在世界上连遭挫折，搞得灰头土脸，特别是伊朗发生了伊斯兰革命，美国驻伊朗大使馆的几百个工作人员被扣为人质。卡特政府为此制定了一个营救方案，结果行动失败。原本是美国在中东地区强有力盟国的伊朗变成了一个敌人。后来卡特竞选连任失败，里根竞选总统成功。当时，传统基金会准备了一份长卷，就美国对外对内政策的各个方面，提出他们认为应当重视的问题以及如何应对的一系列建议。类似的还有胡佛研究所，在上世纪70年代末，组织庞大的研究队伍撰写了一本《80年代的美国》，供新一届政府参考。80年代末的时候又撰写了《90年代的美国》。当前美国进入了新的政治周期，从现在到2016年11月大选的这段时间内，各家智库都会就美国内政外交的相关问题提出他们的看法，提出自己的主张，以供新一届政府在2017年1月上台时，可以直接拿来参考。另一种是简报。政府官员事务繁忙，没有时间阅读长篇大论的文章，所以智库经常以两三页的篇幅来体现他们的研究成果。这种言简意赅的报告相当于中国的内参，就某一个具体问题形成一份简报。
三是储备和提供人才。尤其是在两党轮流坐庄的美国，当年跟随小布什从政四到八年的一批官员离开政府后，相当一部分在民主党奥巴马执政期间进入了各家智库。一般而言，这些智库在思想理念上与共和党比较接近，比如传统基金会、美国企业研究所（American EnterpriseInstitute），包括前国防部长拉姆斯菲尔德、前副总统切尼夫妇、前国务卿赖斯等。现在两党的总统竞选人还没有产生，要到2016年七八月份，共和、民主两党召开全国代表大会时，才能正式确定下来。假设最终是共和党的总统竞选人胜出，那么现在的这套政府班子就要大换血——美国换一个总统时，有超过3000个政治任命官员要跟着一块调整，其中很多人就来自智库。这是典型的“一朝天子一朝臣”的做法。
四是教育功能。比如面向新当选的国会议员提供培训。美国有大大小小50个州，来自华盛顿之外的新当选国会议员对于政府体系的运作不一定熟悉。有些智库看到了这种情况，就把他们组织起来开办课程。也有通过举办各式各样的活动来发挥某种教育功能的，比如总部设在伦敦的著名的国际战略研究所（International Institute for StrategicStudies），每年都要举办一个重要会议——“香格里拉对话”，地点就在2015年见证了“习马会”历史性时刻的新加坡香格里拉大酒店。会议聚集了来自政府、防务界、学界、媒体的知名人士，包括美国国防部长、日本防卫相、中国军方代表等等。此外，办刊物也是很重要的一种方式。比如说，美国对外关系委员会的杂志《外交事务》（Foreign Affairs），就是这个领域的著名刊物，从事这个行当的人士无人不知。再比如英国的皇家国际事务研究所，有一份刊物叫《国际事务》（International Affairs），1924年创办，迄今仍在继续出版，在世界上有一定的知名度。
第五种功能，是到议会/国会作证。美国国会有参议院、众议院，两院内有多个常设委员会，依照不同领域成立外交委员会、赋税委员会、政府监督委员会等，在专门委员会下面还设有小组委员会（比如外交委员会下有亚太小组委员会）。不管是常设委员会还是小组委员会，它们都会就有关问题举行听证会。当它们认为某个问题很重要时，会在国会进行审议和作出决定前举行听证会，邀请相关领域的专家（其中有相当一部分人来自智库）去国会作证——就特定问题发表看法。作证一般是没有报酬的，但智库对于这方面的工作很重视，因为这能显示它们的地位和价值，同时提高自身的能见度和知名度。
六是作为政策制定者发表政策演讲的场所。当政府高层决策者感到需要做一个政策演讲，就某一个问题向国内外的公众、社会表达政府的主张时，很多时候就会把地点选在某一家智库。政策制订者和智库双方都乐意这样做。比如总部设在纽约的亚洲协会（AsiaSociety），在奥巴马任总统期间就争取到好几次这样的机会。2009年，在希拉里·克林顿以美国国务卿身份出访亚洲四国的前夕，就选择在亚洲协会发表演讲，就美国的亚洲政策阐述相关的见解和主张。曾在白宫辅佐奥巴马的托马斯·多尼伦也曾以总统国家安全事务助理的身份在亚洲协会做过政策演讲。2012年，日本曾发生过“购岛（钓鱼岛）”闹剧，发起人东京都知事石原慎太郎就是在华盛顿的传统基金会演讲，宣布这一企图的。
七是知识创新的重要来源，最有代表性就是兰德公司——战后几十年，作为政策分析重要工具的系统分析、各种模拟手段以及博弈论，都与这家公司有关。大家都知道女人类学家鲁思·本尼迪克特的《菊与刀》这本书。当时，为了研究如何打败敌国日本并在战后做出妥善安排，美国政府邀请她从民族特性、文化特征角度加以剖析，该书由此而来。2001年，美国发生“911”恐怖袭击事件，震惊了全世界，美国人突然意识到，阿富汗这个如此偏僻遥远的地方竟然能对本国的安全产生这么大的威胁，造成这么严重的创伤。了解阿富汗一时成了当务之急，但很难找到对此有研究的人士，最后听说在内布拉斯加的一所没有名气的大学有一个阿富汗研究中心，于是以前默默无闻的机构发挥了作用。再补充一个故事：上世纪90年代初，西方国家对中国进行所谓的制裁，中国改革开放的进程遭受挫折。在那时，外界并不怎么看好中国的发展，很少有人会谈论中国的崛起，但是有一位智库的分析家预见到了中国崛起的必然趋势。1993年，他出版了《中国崛起》（TheRiseofChina）一书，先声夺人，这位分析家的名字叫欧威廉(WilliamOverholt)。
最后一个功能是开展特定的民意调查。有家智库原名芝加哥对外关系委员会（Chicago Council on Foreign Relations），从1974年开始，就美国公众对美国对外政策的看法和意见，每四年进行一次民意调查。三四十年下来，掌握了非常翔实的资料。现在他们改名为芝加哥全球事务委员会（Chicago Council onGlobal Affairs），调查的工作还在继续。也有一些智库委托调查公司，汇集数据，再进行分析研究。澳大利亚有一家洛伊国际政策研究所（LowyInstitute for International Policy），创办人是澳大利亚零售业巨头弗兰克·洛伊，他们也经常从事一些民意调查。
智库与国际话语权
为什么中国会出现智库热？一个原因是政府有需要。现在从上到下，都很重视智库建设。用官方的话语来说，是实现国家治理体系和治理能力现代化的需要。实现这一目标的一个方面，是需要中国的智库发挥它们的作用。还有一点，人们认识到，中国需要在一些内外问题上更多地掌握话语权，而过去都是西方世界占据话语主导地位，这种情况应当改变。而智库被认为是很重要的一支力量，可据以发出中国的声音。从目前中国的情况来看，政府拥有大量资源，有能力、有条件来推进中国特色新型智库的建设。领导层认为要确立一批高端智库，进行重点扶植建设。当然，有热就会有冷。我认为智库建设不应是短期的，而是一项长期的事业，这符合其自身发展规律，认识到这点也有助于使智库更好地发挥作用。国际上影响力最大的那些智库都是经过了长期发展，比如皇家国际事务研究所（1920），布鲁金斯学会（1927），就算是相对较新的传统基金会（1973），也有四十多年的历史了。一家智库的发展、成熟，需要一个过程，所以我们要把智库建设看作是一项长期的工作。
不同智库的资金来源不同。一种比较好的财务情况是，一家智库有自己的基金（endowment），往往是有富翁捐了一大笔钱，然后存在银行获取利息或是委托管理公司去投资盈利。如果没有大金主，就必须每年筹集一定数额的经费来维持机构的运作。资金来源是否稳定，对于一家智库能不能持续开展研究工作是关键性的。国外很多智库的总裁，平日最重要的事务就是筹集资金，有了资金才能聘请知名的专家。从美国的情况来看，大部分智库的资金来源都是非政府性质，一般来自于基金会、公司或者个人，以及出版物的销售收入。而得到政府资助的如美国和平研究所（United States InstituteofPeace）是经国会立法而成立的，经费主要由国会拨款提供，后来从其他渠道也开始筹集一部分资金。还有设在夏威夷的美国东西方中心（TheEast-WestCenter），成立于上世纪60年代初的约翰逊政府时期，目标是使之成为连接东方和西方的桥梁。同样是通过国会立法成立，但多年来国会拨款在该中心预算中的比例一直在下降，如今大概在30%左右。这里面牵涉到一个问题，如果资金属于个人捐赠，会不会受到捐资人的影响？或者说，在多大程度上受到影响？很多时候，一家智库接受捐助是有条件的——我欢迎你捐赠资金，但是你不应该告诉我们去研究什么问题，更不能要求我们去发表何种观点或主张。在多数情况下，智库都能较好掌握这方面的尺度。但即便如此，有时也不可避免地面临来自于捐资人的压力。小布什执政时期，有一个著名的说法“邪恶轴心”——伊拉克、伊朗、朝鲜。小布什公开发表这样的言论，造成了很大的影响，以负面居多。当时的演讲稿起草人弗洛姆在小布什下台后进入了美国企业研究所。有一次它写了一篇文章批评国会通过的一项议案，结果给自己惹来了麻烦。在接到捐助人的“投诉”电话后，研究所总裁决定要他卷铺盖走人。如何在对外标榜的客观性、为社会公共利益而研究的立场与获得资金捐助之间保持一种平衡，这是一家智库不得不考虑的问题。
在认识中国、谈论中国方面，国外各家智库之间的区别，在于他们的研究是比较客观，还是比较不客观。一家智库要赢得广泛的认可，就必须尽可能地遵循客观研究的原则。2001年，美国一位曾在中国工作的律师出了一本唱衰中国的书，书名为《中国即将崩溃》（TheComing Collapse of China），但事实证明，他的预测一点也不准确，现已成为笑谈。尽管如此，中国崩溃论的声音并没有消失。2015年3月6日，《华尔街日报》发表了沈大伟的文章，这位作者被认为是中国研究专家，但这篇文章是他所有文章中最不靠谱的一篇。也有做得比较好的，比如卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）和布鲁金斯学会的研究人员，他们在看待中国时相对更为客观理性。
（来源：文汇报，2016年1月15日；作者系复旦大学国际问题研究院教授，本文系作者在北大博雅讲坛第33期——智库与外交的讲演。整理/黄春宇）
