内容提要：基于海洋经济特质的财税政策是海洋经济持续发展的重要基础。舟山群岛新区作为唯一以海洋经济为主题的国家级新区，舟山江海联运服务中心作为浙江省对接、参与长江经济带国家战略的重要节点，财税政策的“先行先试”对其发展更具现实意义。通过梳理支持海洋经济发展的财税政策类型，对现有财税支持政策进行了评述；根据探索建设舟山自由贸易港区和舟山江海联运服务中心的要求，结合舟山群岛新区实际研究提出了创新财税政策支持舟山江海联运服务中心建设的相关政策建议。
关键词：创新 财税政策 舟山群岛新区 舟山江海联运服务中心 海洋经济
推动长江经济带发展是新时期优化我国经济发展空间格局的三大国家战略之一。根据2016年9月13日浙江省政府常务会议审议并原则通过的《浙江省参与长江经济带建设实施方案》，浙江省将按照《长江经济带发展规划纲要》，立足自身优势，着眼长江经济带发展，放眼全球开发开放，积极参与长江经济带建设，联动推进“一带一路”等国家战略实施。对接、参与长江经济带建设，浙江将以深化“五水共治”等为重点，打造“美丽浙江”，成为带动长江经济带生态文明建设的先行示范区；以建设义甬舟开放大通道为重点，打造开放型经济新体制，成为辐射长江经济带陆海联动发展的开放大平台；以构建现代综合交通运输体系为重点，打造长三角南翼世界级城市群，成为推动长江经济带率先发展的重要增长极；以发展“互联网+”为核心的信息经济为重点，打造先进制造业和现代服务业集聚区，推动长江经济带转型发展。
舟山作为中国唯一的群岛城市，共有大小岛屿1390个，背靠长江三角洲辽阔腹地，面向太平洋，具有较强的地缘优势，既是长江黄金水道的枢纽，又是21世纪海上丝绸之路发展的重要战略前沿，与亚太新兴港口城市呈扇形辐射之势，拥有得天独厚的深水港口和航道资源优势。舟山群岛新区是国务院批复的第四个国家级新区，也是唯一以海洋经济为主题的新区。根据中央“探索建设舟山自由贸易港区”的要求，遵循“江海联动、产业对接、优势互补、创新突破、合作共赢”的原则建设舟山江海联运服务中心，对促进长江经济带发展、加强沿江沿海港口资源整合、促进东中西经济交流与合作、提高长江黄金水道运输效率、深化沿江地区对外开放、增强我国经济安全保障能力、加强长江经济带与21世纪海上丝绸之路的衔接互动、推动海洋经济强国建设具有重要意义。
在上述战略背景下，充分发挥财税支持功能、切实提高财税支持效率，是推动海洋经济持续发展的重要手段。为此，应紧紧抓住舟山群岛国家级新区和舟山自由贸易港区“先行先试”契机，积极创新财税支持政策，加快舟山江海联运服务中心建设步伐。 一、积极的财税政策对于海洋经济发展的重要意义 （一）基于海洋经济特质的财税政策是促进海洋经济持续发展的重要基础
与陆域经济类型相比，海洋经济具有区域性显著、资源依赖和环境约束性强、开发利用和保护难度大、风险性高等突出特点，且海洋经济产品具有较强的公共性和外部性，在产品创新和应用投资初期的成本明显大于投资收益，因而契合海洋经济发展特点的财税政策支持及引导显得尤为重要。
1.投资驱动特征显著。海洋经济建设投资巨大，需要较大力度的财税支持。海洋油气、海洋能源、海洋生物制药等新兴产业在海洋经济中占有相当比重，作为资本和技术密集型产业，其开发建设需要巨额资金投入。《浙江省“十二五”海洋经济发展重大建设项目规划》从基础设施、海洋新兴产业、港航物流、现代海洋渔业、海洋清洁能源和海洋生态保护等方面安排了490个重点建设项目，总投资12631亿元；其中在“十二五”期间就需完成投资额8020亿元，年均投资超过1600亿元。
2.周期性特征较强。由于海洋经济发展地区以开放型经济为主，受外部市场影响较大，再加上特殊的资源禀赋属性，海洋经济涉及的各大产业均具有明显的周期性。海洋渔业面临渔业资源的周期性；滨海旅游业面临季节性周期，存在淡旺季；海洋交通运输与船舶制造业则面临较强的经济周期，与经济景气度和国际贸易形势高度关联。如海洋船舶制造业经历了2003年—2007年的高速增长和2008年国际金融危机导致的大幅回落，虽在2010年后逐步企稳，但复苏仍较缓慢。因此，财税政策支持海洋经济发展的着力点和具体支持方略的制定需充分兼顾各类海洋产业的周期性特征，并在经济下行时提供逆周期的政策支持。
3.项目投入产出期限较长。实施海洋经济发展战略需依托完善的基础设施，而港口、港城、公路和能源等项目都存在建设周期长、投资回报率低、回收期限较长的特点。再如滨海旅游业也是一次性投入、长期收益的项目，其基础设施建设和旅游产品开发都需投入大量前期资金。按照一般规律，滨海旅游度假区建设项目的资金回收周期都在八至十年以上。
4.投资风险较高。海洋经济面临产业发展前景和潜在收益不确定性的问题。一方面，海洋技术创新尤其是核心技术创新难度较大，高额投入无法收回的风险高于一般行业；另一方面，随着全球气候环境变迁，海洋自然灾害的发生呈现出频率越来越高、强度越来越大的特征，各类海洋自然灾害对沿海地区相关产业造成损失的风险日趋增大。这就需要通过财税政策的引导，鼓励风险投资的介入与风险缓释支持。
（二）支持海洋经济发展的财税政策类型
作为政府的重要经济管理手段之一，财税政策在促进海洋经济的发展中起到至关重要的作用。美国、日本、韩国等海洋经济强国纷纷制定了面向新世纪的国家海洋发展战略，调整和优化财政支出结构，利用财政补贴、税收优惠等手段，逐步加大政府对海洋经济发展的投入力度，重点投向海洋装备、船舶、海洋油气、海洋渔业、海洋运输、海洋生物医药、海水综合利用、海洋化工和滨海旅游等领域。各国的财税支持政策大体包括以下几方面：
1.财政预算支出。对海洋科技创新、海洋环境保护和防灾减灾等具有公共产品性质或准公共产品性质，且单纯依靠市场不能解决、存在“市场失灵”的事业领域，加大国家预算支出的支持力度，并逐步提高对涉海地区的财政转移支付力度。
2.财政补贴。对海水利用和海洋能源等运营成本较高且市场竞争力不强的新兴海洋产业，通过财政补贴支持其技术研发和示范推广。对海洋渔业、海洋运输等传统海洋产业，通过财政补贴鼓励其向远海发展，以保障国家的深远海利益。
3.财政贴息。利用少量财政资金对新建项目实行财政贴息，引导社会资本进入海洋高科技产业和海洋战略性新兴产业。通过财政贴息吸引非政府性资金进入海岛交通、电力、水利等基础设施建设。
4.财政担保。创立风险创业基金直接推动海洋新材料、海洋工程设备制造等海洋基础性产业。
5.政府采购。将海水淡化等部分海洋新兴产业的产品纳入政府采购目录，促进其大规模商业化以及市场认知度和占有率的提升。
6.国债投入。预留一定比例的国债资金通过项目收入分期偿还的方式，对资金投入巨大、建设和回收周期较长的海洋工程建筑、海洋交通运输等关系国计民生的基础性产业，加以支持和保障。
7.税收优惠。鼓励海岛保护和开发，对海岛基础设施建设给予税收优惠。提高海洋高科技产业和海洋战略性新兴产业的税收优惠额度，解决其技术成本过高、成果转化能力与示范规模不足等问题。
8.生态补偿。促进生态利益共享和责任分担，完善海洋生态环境价格机制和交易机制。建立以海洋环境修复为重点的生态补偿保证金制度，计划使用海域的企业上缴一定数量的保证金后方能取得开发许可；若企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。二、现有海洋经济发展财税扶持政策评述近年来，从中央到地方陆续出台了一系列支持海洋经济发展的财税政策举措，集中体现为：一是通过设立海洋产业发展专项资金、实施产业创新发展工程，将海洋资源优势转化为经济优势，促进海洋产业升级与结构优化；二是建立政府主导，多元化、多渠道、高效益的海洋科技投入体系，扩大重大海洋科研项目的资金投入；三是加大财政投入力度，建立健全对海洋基础设施建设和公益性事业投入的长效机制；四是围绕海洋产业集聚区、海洋高技术产业引领区、海洋休闲旅游度假区和海洋生态文明示范区建设，用足用好相关税收优惠政策。以浙江省为例，目前涉及海洋经济发展的财税扶持政策主要包括：
（一）积极设立各类财政扶持政策
1.设立海洋经济发展专项资金，提升海洋经济核心竞争力。近年来，浙江省财政每年安排海洋经济扶持发展资金10亿元，重点支持污水垃圾处理、海岛供水供电、道路、港口码头、航道等海岛基础设施建设，港口物流、海洋装备制造、海洋清洁能源、海洋石化、海洋生物、海洋工程、滨海旅游、现代渔业和观光农业等海洋产业转型升级项目，海洋科技研发设施、海洋科技创新体系建设和海洋科技人才引进等海洋科技项目，以及海洋污染防治、海洋资源保护、海洋生态功能修复和海洋防灾减灾体系建设等海洋生态环境保护项目。在分配上按照“突出重点，兼顾一般”的原则，专项资金80%的额度切块给海岛市（县、区），20%的额度切块给12个沿海市（县）。
2.设立海洋产业投资基金，以之引导社会资金投向海洋经济。2012年启动了10亿元省级海洋产业投资基金，由政府设立的省金融控股有限公司履行出资人职责，按照“政府引导、市场运作、科学决策、规范管理”的原则运作，不以盈利为目的。围绕浙江海洋经济发展示范区和舟山群岛新区两大国家战略举措，重点支持海洋新兴产业项目。基金主要采用“直接投资”、“母基金”、“战略合作”等三种运作模式：直接投资模式主要适用于对发展海洋经济具有战略意义的资源型项目、省级重点项目以及新兴产业的早期孵化项目；母基金模式主要适用于对特定的海洋产业细分行业进行投资，基金管理公司选择与具有战略资源和管理经验的机构进行合作，针对特定行业组建子基金实施运作；战略合作模式主要适用于海洋经济新兴产业中资金需求大、资源整合难度高，前两种模式都难以实施的大项目，通过引进战略合作伙伴进行投资或联合投资。
3.提高海洋资源开发利用效率，促进由粗放型用海向集约型用海转变的其他政策。2010年以来陆续出台的相关政策包括：①标准渔港建设专项资金，对列入省标准渔港规划近期目标的新立项建设的标准渔港进行补助；②海域海岛管理利用补助资金，对海洋与海岛调查、编制修订海域和无居民海岛开发利用规划、开展海域使用权流转试点、建设海洋与海岛管理信息系统、海洋海岛资源保护与生态修复，海域利用评价体系与动态监测体系建设、海洋科技成果应用推广以及省级以上“科技入户”示范工程建设进行补助；③国内海洋捕捞渔业转型升级补助，支持渔船更新为符合渔业产业政策导向的现代化渔船，开拓海上冷链建设、对渔获物进行海上直接加工等经营模式调整，渔船安全设施、卫生设施、节能降耗改造等；④海岛及边境地区转移支付资金，用于海岛、口岸建设及边境、海洋事务管理，改善海岛及边境地区民生事业；⑤政策性渔业互助保险补贴专项资金，用于鼓励渔业互保协会正式会员参加渔业互助保险；⑥海洋防灾减灾项目与资金，用于促进海洋防灾减灾体系和工程建设，提高海洋灾害观测、预警报、信息服务、应急管理及风险评估与区划能力。
（二）用足用好现有各项税收优惠
1.支持海洋产业结构调整。①远洋捕捞水产品免征增值税；②农民专业合作社销售本社成员生产的水产品，视同农业生产者销售自产农产品免征增值税；③远洋捕捞所得和水生动植物初加工所得免征企业所得税，海水养殖、内陆养殖所得减半征收企业所得税；④对出口船舶退（免）税实行“先退税后核销”，企业可凭出口合同、销售明细账等资料办理免抵退申报。
2.提升海洋科技自主创新能力，发展海洋新兴产业。①对经认定的国家重点扶持的涉海高新技术企业减按15%税率征收企业所得税；②海洋风力发电销售实现的增值税给予即征即退50%的优惠；③涉海企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研发费用，允许在计算应纳税所得额时按规定实行加计扣除；④涉海企业固定资产由于技术进步等原因确需加速折旧的，允许缩短折旧年限或采取加速折旧方法；⑤在一个纳税年度内技术转让所得不超过500万元的部分免征企业所得税，超过500万元的部分减半征收企业所得税。
3.完善沿海基础设施。对企业从事符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》范围、条件和标准的投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入的纳税年度起，前三年免征企业所得税，后三年减半征收企业所得税。
4.鼓励节约能源和保护海洋生态资源环境。①企业购置并实际使用符合规定目录的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备投资额的10%可从当年应纳税额中抵免；②企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入的纳税年度起，前三年免征企业所得税，后三年年减半征收企业所得税；③企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》中所列资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准产品所得收入，可在计算应纳税所得额时减按90%计入收入总额；④对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，自项目取得第一笔生产经营收入的纳税年度起，前三年免征企业所得税，后三年减半征收企业所得税。
（三）现有财税政策中的不足
总体而言，现有财税政策对海洋经济发展的支持仍不够全面，系统的财税政策体系尚未形成。已有政策着力点较为分散，系统性和协调性不足，配套实施细则相对缺失，海洋产业的作用和影响力因而未能在资本、期货市场以及价格形成机制等方面得到充分体现。一是财政预算支出结构不尽合理，与海洋资源环境保护、防灾减灾、观测调查和科学研究的现实需求仍存在较大差距。二是缺乏专门针对海洋科技自主创新的财政引导机制，未能通过财政担保或国债投入带动市场投资，进而有效规避海洋高技术产业的发展风险。三是海洋新兴产业缺乏适用的财政补贴和税收减免政策，未能通过财税支持降低生产成本以提升市场竞争力。四是缺少海洋资源与环境保护导向的专项税种，更多的是通过增值税、消费税、企业所得税和资源税等税种进行调节，削弱了税收在保护海洋资源和控制环境污染方面应有的作用。三、创新财税政策促进舟山江海联运服务中心建设2011年6月，国务院批准设立浙江舟山群岛新区；2013年1月，国务院正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》，将新区的战略定位明确为浙江海洋经济发展的先导区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极和海洋综合开发试验区，并赋予新区“先行先试”权限。《规划》提出要完善财税支持政策，“加大边境地区转移支付等相关资金支持力度，加强边远海岛基础设施、社会保障、基础教育、公共卫生等领域建设”；“进一步加大对海洋生态环境保护、防灾减灾、基础设施建设等公益事业领域的投入力度”；“探索通过财政补贴、政府采购、税收减免等措施，支持海洋经济等新兴产业发展”。根据《规划》要求，需加快“先行先试”，灵活运用财税政策工具，充分发挥财税“四两拨千斤”的杠杆作用，支持新区发展。
2016年4月19日，国务院批复设立舟山江海联运服务中心。5月31日，国家发改委印发了总体方案，舟山江海联运服务中心建设进入实质启动阶段。在总体方案中，明确了舟山江海联运服务中心实施范围包括舟山群岛新区全域和宁波市北仑、镇海、江东、江北等区域。功能定位为国际一流的江海联运综合枢纽港、国际一流的江海联运航运服务基地、国家重要的大宗商地和我国港口一体化改革发展示范区。根据区位条件、资源禀赋和发展基础，中心划分为大宗散货联运片区、集装箱联运片区和现代航运服务集聚区等3个功能片区。主要任务包括完善原油、煤炭、铁矿石、粮食等四大类大宗商品及集装箱中转运输体系、打造大宗商品储备加工基地、提升现代航运服务功能、培育大宗商品交易市场体系、完善江海联运集疏运网络和创新体制机制等6大方面。
（一）新区自身财力的局限性对创新财税政策的紧迫性
1.群岛型政区对财税支持的特殊需求。总体而言，新区的海洋经济仍处于粗放发展阶段，科技创新能力较弱，新兴产业尚未形成规模，基础设施和装备条件相对滞后。近年来随着深水岸线等资源的过度开发和海洋环境污染，生态承载能力趋弱，渔民失业返贫等问题日渐突出。由于岛屿分散，基础设施共享性差，社会管理成本高，人均财政支出中的社会公共管理、民生支出和基础设施投入比例远高于全国和浙江省平均水平，亟待加大财政税收支持力度。
2.新区自身财力持续增长能力趋于弱化。在经历前期的高速增长之后，新区的经济发展已进入中速增长区间，长期积累的结构性、素质性矛盾对经济回升形成制约：船舶制造等优势产业产能已基本释放，港航物流、海洋旅游等产业对经济的带动效应仍不显著，海工装备等新兴产业和转型项目尚不能成为经济增长的新引擎。在此背景下，刚性减收因素较多，增收动力减弱，财税收支矛盾将更为突出：新兴产业短期内难以形成对财税增收的支撑力；中央进一步加大结构性减税和增值税扩围力度，地税诸多税种成为减收重点，与已出台的减税政策形成叠加减收效应。
3.新区建设面临较大资金缺口。新区建设面临大量财政投入，加快海洋经济发展、促进转型升级依赖大规模财政投入；提升公共服务均等化水平、发展各项社会事业、推进“美丽海岛”和新渔农村建设等刚性支出将持续增加。相比上海浦东、天津滨海、重庆两江、广州南海等国家级新区依托直辖市或副省级城市起步，舟山群岛新区依托的仅是一个基础较为薄弱、经济体量偏小的地级市，且本地金融机构和民间资本并不发达，新区建设所需财政资金的巨大缺口凸显。
（二）创新财税政策的基本原则
1.修订完善海洋财税政策。确定重点扶持方向，将财政资金集中投至能带动其他投资主体并能产生较大效益的关键项目，以有效带动相关产业发展，发挥有限财力的最大效益。
2.探索建立政府主导的多元化投入机制。发挥财政导向作用，完善促进海洋经济发展的金融和税收扶持政策，出台各种优惠政策引导民间资本进入海洋开发领域。
3.突出扶持海洋科技自主创新。发挥海洋科技创新引领，增加促进应用成果转化的财政投入，构建产学研协同创新体系；放宽海洋高技术企业的税收征缴条件。
4.重视海洋资源保护与生态修复。调整优化财税支持结构，突出海洋资源与环境保护、基础设施建设，以利于海洋资源节约、环境治理和生态修复。
（三）创新财税政策的对策建议
发挥国家级新区“先行先试”政策红利，积极创新符合海洋经济科学发展的财税政策。先行试点既符合国家财税政策体系框架，又符合舟山群岛新区发展和江海联运服务中心建设导向的财税政策。
1.积极争取中央和省级财税政策支持。争取中央和省海洋经济发展专项资金向新区倾斜，争取中央在安排预算内投资和其他专项投资时对新区的基础设施、生态建设、环境保护和社会事业项目给予倾斜。单列并加大新区的中央代地方发行地方政府债券份额，或准许新区自行发行地方政府债券。按照舟山口岸关税额的一定比例设立口岸建设专项资金。建议加大财政转移支付力度，将国家审批用海项目的海域使用金以不少于50%的比例转移给新区，对养殖用海依法减免海域使用金。将航道、锚地、引航设施和港航信息系统建设等纳入国家基础设施规划，提高补助比例。将舟山港域征收的港口建设费全额返回用于港口建设。借鉴海南国际旅游岛改革实践，争取中央支持在新区试办竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票，所筹资金纳入新区发展基金统筹使用。
2.加大地方财政支持力度。提高远洋渔业资源运回费补助额度，实施海洋捕捞禁休渔期渔民生活补贴，提高渔业互助保险保费财政补贴标准。探索建立海洋生态补偿机制和产业转换补偿机制，进一步加大财政对重点区域海洋地质灾害治理的支持力度，对因海洋旅游业发展需要而转移的渔农产业予以相应的财政补偿。围绕构建国际物流枢纽和大宗商品储运中转加工交易中心，发展壮大港航物流、船舶制造、海洋工程装备、海洋旅游、远洋渔业等优势产业的要求，整合各类涉海专项资金，将部门相关的“条条”资金整合为支持海洋经济发展的“块块”资金，并设立新区海洋经济发展专项资金和海洋产业投资基金。
3.实施海洋新兴产业发展的税收优惠。争取实施支持潮汐能等清洁能源产业发展的税收优惠。研究确定船舶及海工产业优先发展产业指导目录，并减按15%税率征收企业所得税。对海洋新兴产业给予免征自用土地的城镇土地使用税和自用房产的房产税等优惠，经批准围填海形成的土地准许5年免征5年减半征收城镇土地使用税。落实中央关于“探索建立舟山自由贸易港区”的要求，按照“一港多区”模式加快建设舟山港综合保税区，在保税区及保税功能设置上充分考虑原油、铁矿石等现货交易和中远期期货交易的特殊需求。争取将舟山港综合保税区纳入上海国际航运中心的核心区块，给予在舟山港域注册的航运、仓储、物流企业免征相关营业税，并实施启运港退税政策。对国家鼓励类涉海产业实施高新技术产业相关优惠政策，降低企业所得税税率。对新区内注册企业开展离岸贸易、离岸金融业务的参照技术先进型服务企业，开展海外般舶融资租赁业务的实行出口退税试点。建立包括码头、仓库、交易区“三合一”的保税旅游小商品交易区，按国际惯例实行游客购物离岛退税政策，游客在新区购买进口商品享受零关税，境外游客在新区定点商场购买的特定商品实行出境退税；对从事旅游产业的开发商、经营商的进口自用设备实行区内保税。
4.研究制定海洋资源、生态环境保护以及灾害治理的税收政策。试点海洋资源税改革，完善海洋矿产资源有偿使用制度，探索海洋资源性产品成本和收益的财税分配机制。推行海洋排污费改税，实施污染者付费制度。建议参照《排污费征收标准管理办法》规定，采用以污染物排放量或以污染性企业产量、生产要素或消费品所包含污染物数量为税基进行课税。
5.发挥政府财政先导作用，带动社会资本投资。重新整合国有资产，利用城投公司发债进行融资。由市、县（区）两级政府共同出资设立海洋综合开发投资公司，重点投向围垦、道路、综合保税区等短期内较难产生收益的基础设施项目，并“混搭”注入部分有稳定现金流的项目，以实现长期融资持续支持新区建设。积极引进央企、省属企业和民间资本参与港口码头、跨海大桥、电网建设等政府重点项目。积极争取境外金融机构和国际组织贷款、国内政策性贷款。
6.发挥财税政策引导作用，促进海洋金融创新。设立本地海洋开发银行、保险公司以及船舶金融租赁公司。建立渔业生产政策性保险体系，加大对渔民专业合作社和渔业协会的扶持力度。设立中小企业担保中心，财政安排一定比例担保资金对涉海中小企业予以扶持。加大对信用担保企业的税收支持，降低享受税收优惠的门槛，扩大优惠政策适用范围和期限，对为中小企业提供信用担保服务所得收入给予税费减免优惠。
（作者系浙江省社会科学院区域经济研究所主任）
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