产业是发展的根基，是脱贫的主要依托。党中央、国务院高度重视产业扶贫工作。习近平总书记强调，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”“要重点发展贫困人口能够受益的产业，如特色农业、劳动密集型的加工业和服务业等。”这充分肯定了产业精准扶贫的重要地位和作用，并进一步指明了产业扶贫的方向和路径。近年来，湖南省深入贯彻习近平总书记重要指示精神，把产业扶贫作为脱贫攻坚的重中之重来抓，探索走出了“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”产业精准扶贫路子，得到了中央领导的肯定，并在全国宣传推广。如何进一步创新和完善产业扶贫政策？近日，笔者深入湖南湘西州、怀化、永州一些贫困群众较为集中的乡镇村组深入调研，与基层干部座谈交流，与贫困群众面对面访谈，与新型经营主体促膝谈心，感到必须进一步提高站位，强化认识，把产业精准扶贫放在同步全面小康的战略高度来推进，摆在脱贫攻坚工作的突出重要位置来推动。
一、产业扶贫是精准扶贫的主渠道，湖南省“四跟四走”模式取得了显著成绩
产业扶贫是完成脱贫目标任务最重要的举措，是其他扶贫措施取得实效的重要基础，是脱贫可持续性的关键之举和治本之策。湖南省在产业扶贫实践中，针对以往产业扶贫中存在的“扶富不扶贫”、“年年扶贫年年贫”、“专项资金成了唐僧肉”的问题，创新性推出了“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”产业扶贫路子，做到了“三个结合”，即区域特色产业发展与精准扶贫有机结合、更好地发挥政府作用与发挥市场资源配置作用结合、现代农业的客观要求与贫困对象的自身特点结合。果断跳出了传统扶贫思维模式，寻得了产业扶贫新“方”。
2014年以来，按照“四跟四走”产业扶贫路子，湖南省级层面共投入财政专项扶贫资金21亿元，整合其他资金80多亿元，引导690家企业、合作社参与，实施重点产业扶贫项目229个。全省通过产业扶贫实现162万贫困人口稳定脱贫，占到近三年脱贫人数的一半以上。全省各地建立了一批市场前景好、带动能力强的产业基地，已成为政府增税、企业增效、农民增收的主导产业，取得了显著成绩。一是构建了产业扶贫格局。2014年-2016年，全省共实施重点产业扶贫项目229个，2017年上报省扶贫办备案的重点产业扶贫项目149个。通过重点产业项目示范带动，引导县级发展生产项目689个，涌现了一批优秀项目县，如江华、江永、沅陵、花垣和宜章等。同时，也培育了一批种植、养殖和加工等典型项目，形成了全省齐抓产业扶贫的良好格局。二是创新了产业帮扶模式。针对帮扶不准、撒胡椒面、项目难见效、风险难防范、资金难保障等长期困扰产业扶贫的问题，提出了直接帮扶、委托帮扶、股份合作等三种行之有效的帮扶模式，建立了贫困户与市场的长效利益联结机制，创造了湖南的地方经验。三是扩大了产业扶贫领域。2016年，省扶贫办制定了《关于深入推进重点产业扶贫工作的指导意见》。要求在项目选择上，坚持以种养业以及配套的加工业为主，但不搞“一刀切”，做到宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅，有效拓宽了特色产业、旅游、电商、光伏和资产收益等领域。四是增加了产业扶贫投入。财政专项扶持资金逐年增加。2017年达到了5亿元，比2014年增加了1.83个亿，增幅达到了58%。贫困人口人均投入也不断提高。2014年产业扶贫人均投入标准为1000—1500元，到目前达到2000元。同时，在利用财政扶贫资金的基础上，还充分利用了扶贫小额信贷和扶贫特色产业贷款的优惠政策，打好财政扶贫资金与金融资本的组合拳，有效地放大资本效应，有效缓解了扶贫资金短缺。五是探索了风险防范举措。着力从项目管理、资金监管、产业保险、风险防范、利益连接等方面，探索了“四跟四走”的项目风险防范措施，先后出台了《关于开展精准扶贫特色农业保险保费补贴有关事项的通知》、《关于进一步明确扶贫小额信贷风险补偿金和分贷统还问题的意见》、《关于引导和支持新型农业经营组织参与精准扶贫的意见》等制度性举措，取得了一定效果。
二、当前产业精准扶贫存在的突出问题
虽然在产业扶贫中做了一些工作，取得了一定成绩，但与中央的要求和人民群众的期盼还有差距，主要存在以下普遍性问题：
一是重视力度不够。从面上看，各级领导干部都很重视产业精准扶贫，但是深入调查，发现有些地方还停留在喊口号上，摆花架子上，对产业扶贫的重要性认识不足、精准性方法不多。有的对产业精准扶贫存在畏难情绪，认为当地缺乏发展脱贫产业的基础；有的同志还停留在打报告、要小钱的思路上，不会策划项目、不会谋划规划；有的行业主管同志认为产业精准扶贫主要是农业和扶贫部门的事，主动性、积极性不高；有的基层干部特别是村支两委班子对产业精准扶贫思考不深，政策也不了解；有的贫困户自身信心不足，既面临缺资金缺技术的难题，也面临缺思路缺行动的困惑，甚至存在“靠着墙根晒太阳，等着政府送小康”的现象。
二是带动程度不高。近年来，有些地方发展很快，经济高速增长，但对贫困人口带动不大。部分地区在产业扶贫过程中，行政力量运用过多，贫困户参与程度不高，他们往往被“安排”在产业链条的末端，对他们的声音和意愿倾听、重视不够。不少贫困村“一村一品”没有完全形成，小、散、杂问题突出，缺少能够长效增收、脱贫致富的特色效益产业，农业产业链和价值链增值收益还未能体现。
三是持续效益不稳。个别地方精准扶贫的思路不清，盲目跟风，“扶贫队前脚走，扶贫项目后脚倒”的现象时有发生。贫困户生产经营能力普遍较低，受制于基层农技人员少的现状，缺少产前、产中、产后技术指导，效益难以持续。少数贫困群众参与二三产业就业，但受制于年龄、技术和交通等要素，难以在家附近找到合适的工作，且收入不高、稳定性不强，外出务工也导致老人、孩子没人管，不可持续。
四是产业特色不佳。一些地方在产业发展上选择项目雷同、组织化程度不高，产业规划随意性太强。在调研中笔者发现，从所在村来看，贫困户选择的猕猴桃、黄桃、蔬菜、黑猪等属于特色种养，但从所在县或者地区来看，普遍存在产业发展中同质化、产销脱节、龙头企业带动能力弱、与贫困户连接不紧密等问题，存在一定市场风险。旅游、光伏、资产收益等模式，难度较大，且投入大回报周期长。
五是新型主体不强。新型经营主体+农户的产业带动模式仍处于起步阶段，多数仍是劳务用工、参股分红，扶贫成效不明显。少数农业企业、农民专业合作社、家庭农场负责人认为扶贫属于政府的事情，和他们无关，参与产业精准扶贫的积极性和主动性不足，没有形成利益共享、风险共担的利益共同体，龙头的带动作用和示范效应发挥不足。
六是资金投入不足。现有的贫困村基础条件和资源条件都较差，多在深山库区一线，“看到屋，走到哭”是普遍现象，交通、水利等支撑产业发展基础设施建设点多线长面广，发展产业欠基础、少条件、没项目，缺资金，抗风险能力不足，目前省市县各级财政安排的产业扶持资金总量不少，但是投入仍然难以满足贫困群众需求。金融贷款由于额度不高，对经营主体扩大规模作用不大，对没有基础的贫困户发展产业帮助作用小。部门资金整合难，产业发展合力不够，难以发挥整体效益。村级集体经济薄弱，缺乏稳定收入来源，不能有效带动群众受益。
三、深入做好产业精准扶贫工作的对策建议
一是提高政治站位，增强产业精准扶贫的自觉性。认真学习贯彻习近平总书记关于产业精准扶贫的系列论述，在具体工作中把产业扶贫放在更加重要的位置，切实通过产业发展提高贫困地区自我发展能力，保证脱贫效果的可持续性。比如在重要性上，要认识到产业扶贫是脱贫攻坚的根本出路。习近平总书记指出，“要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要。”“发展产业是实现脱贫的根本之策，把培育产业作为脱贫攻坚的根本出路。”又比如在方法上，坚持因户因人施策，找准路子突出特色，注重发挥新型经营主体的引领作用。习近平总书记强调：“做到一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套帮扶措施。”“更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章，实现差异竞争、错位发展。”“发展现代农业、推广良种良法、开发特色产业，需要一定经营规模，也需要农民合作社、家庭农场等新型经营主体引领，不是随便一家一户就干得了的。”再比如，要注重激发内生动力，鼓励贫困群众靠自身努力改变命运。习近平总书记特别指出：要靠“内生动力”、“不要养懒汉”。总之，我们要按照习近平总书记强调的，把产业扶贫的着力点放在培育贫困户自我发展能力上，坚持市场化导向、特色化发展、新型主体带动和贫苦户自我奋斗，提高产业发展的持续性和有效性。
二是突出特色优势，增强产业精准扶贫的稳定性。全省各地资源条件千差万别，贫困户经营能力和脱贫需求也不尽相同，应因地制宜确立具有自身优势和特色的产业发展类别、扶持项目，发挥产业扶贫的最大效应。建议依托资源禀赋，集聚力量要素，充分征求群众意愿，坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商，每个县重点选择3-5个市场相对稳定、获益期较快的特色产业，集中用力，加快发展。比如在大湘西地区加大草食畜牧业发展力度，在靠近城市的区域加快蔬菜集中产区建设，在森林资源丰富的地区积极发展林下经济，在旅游资源丰富的区域支持贫困村整村推进旅游开发，在阳光和风电资源丰富的区域积极发展光伏和风电扶贫，在村集体容易获得资产性收益的地区推行“资源变资产、资金变股金、农民变股东”收益扶贫，实现“扶持一个项目、带动一个产业、发展一片经济、脱贫一方群众”。
三是立足产业融合，增强产业精准扶贫的持续性。树立做强一产、接二连三的理念，做好农业与工业、服务业互动互赢，把种养及其技术服务、育种与农资生产供应、加工包装与现代物流、市场信息与销售体系、金融服务等环节纳入扶贫规划和扶持范围，形成全产业链共同发展的局面。建议支持贫困地区农产品加工业发展壮大，一方面立足当地产品资源，引进培育农产品精深加工企业，提高附加值；另一方面积极吸纳贫困户在当地就业，提升贫困户综合收益。用好用活普惠性金融政策，鼓励小微加工企业和贫困户抱团发展，提高小额贷款规模化效益。加快完善贫困地区农产品流通体系，优先支持建设一批农产品区域性产地或集散地市场，加强农产品冷链物流建设。深入推进电商扶贫工程，完善贫困地区农村电子商务服务公共体系，提高电子商务的应用水平。
四是完善连接机制，增强产业精准扶贫的带动性。大力发展股份合作制经济，积极推行“政府+龙头企业+金融机构+科研机构+合作社+农户”的多元股份合作模式，推动土地、资金、技术、农村宅基地和集体股权合作等多种形式的股份合作制，保障贫困户在产业发展中获取稳定收益。以现有的基地、企业、种养大户、农村能人为基础，积极培育一批新型农业经营主体，支持他们在贫困地区发展特色产业，与贫困户建立稳定带动关系，实现产业增产、经营主体增效、贫困群众增收。积极支持家庭手工业发展，鼓励“企业+合作社+农户”的龙头引领发展模式，引导家庭手工业由自发生产转向组织化、产业化、规模化发展。扩大贫困地区新型职业农民培育规模，鼓励新型职业农民与有劳动能力的贫困人口建立利益联结机制，增强示范带动能力。
五是强化政策保障，增强产业精准扶贫的积极性。夯实主体责任，按照省负总责、市县抓落实的要求，形成省抓市、市带县、县落实的良性机制。完善支持政策，从发改、科技、经信、财政、人社、国土、水利、林业、商务、旅游、粮食、金融、能源、扶贫等各方面建立并完善产业精准扶贫支持政策，特别是加大财政和金融支持力度，及时完善相关细则，做到易操作能落地。加强监督检查，建议发改、财政、扶贫、审计、监察等单位完善监督检查机制，实行最严格的考核督查问责，确保中央和省市惠民政策落细落小。建立激励制度，坚持全过程全领域的动态考核和监测，对成效突出的贫困县，可以在资金安排、项目铺排上给予奖励，对进展缓慢的要通报批评，行政问责。调动社会力量，积极发挥社会扶贫网作用，鼓励社会各界精准对接贫困群众生活和生产需求，提升社会参与度。
作者系湖南省委政策研究室（省委改革办）信息中心主任
