——基于国贫县新化县的调研
按照湖南省政府《关于发展特色县域经济强县的意见》(湘政发[2013]1号)等文件精神，从2013年起在全省开展特色县域经济重点县建设工作，文化旅游产业作为三个特色产业之一，已全面完成三轮重点县的遴选工作。其中第一轮遴选结果为娄底市新化县、湘西州凤凰县、邵阳市新宁县和湘潭市韶山市；第二轮为怀化市通道县、株洲市炎陵县和张家界市永定区。第三轮特色县域经济文化旅游产业重点县为，永州市双牌县和宁远县（联合申报）、衡阳市南岳区、郴州市资兴市、汝城县和宜章县（联合申报）。调研发现，湖南围绕文化旅游特色县域经济重点县建设，大力推进文化旅游产业发展转型升级，旅游市场得到进一步激活，旅游经济潜力得到进一步释放，文化旅游发展步伐进一步加快。但产业整体实力较弱，在产业定位、文化资源利用、文化品牌打造等方面都存在着一定的问题，迫切需要解决。
一、新化县文化旅游产业特色县建设的做法与成效
2013年6月，新化成功获评湖南省文化旅游特色产业重点县。三年多来，新化县委、县政府着力践行“旅游立县、全民兴旅、全业融合、全景梅山”的产业发展全新战略，确立了“高端规划引领、战略项目带动、基础设施先行”的工作思路，共投资文化旅游重点项目建设资金126亿余元，文化旅游产业迅速成为县域经济发展的领跑产业、强劲引擎,产生了良好的经济、社会与生态效益。截止2016年底,全县地区生产总值为223.4亿元，三年平均增幅为11.1%；游客人数达到1467.21万人次，三年平均增幅为27%；旅游总收入85.48亿元，三年平均增幅为30%；产业就业人数22.83万，三年平均增幅为55%；旅游带动财政收入为30226万元，三年平均增幅为112%。
1.发展定位更加清晰
为建设全省文化旅游特色经济强县，新化县委、县政府高度重视，对文化旅游产业“高看一层、厚待三分”，确立了从“旅游活县”向“旅游立县”的战略大提升，明确了“全民兴旅、全业融合、全景梅山”的发展新思路，鲜明的提出了将文化旅游产业打造成为“承一接二连三”的“首位经济”和率先在全省建成“国家全域旅游示范区”的战略目标，文化旅游产业发展的定位更加科学、目标更加明确、路径更加清晰。
2.管理体制不断创新
积极探索，摸索出了高位推进、机构精简、责权利统一的大旅游建设经营管理体制。在决策层面，成立了由县委书记任顾问、县长任组长，相关职能部门负责人为成员的高规格文化旅游特色产业领导小组；在监管层面，设立领导小组办公室（简称特色办），下设六个专门工作组，负责相关工作的组织协调和监督实施；在实施层面，由县旅游局负责全县文化旅游的行业管理，县旅游投资开发有限公司负责国有景区的开发建设、经营管理，紫鹊界—梅山龙宫风景名胜管理处、大熊山国家森林公园管理处负责景区的资源保护，景区所在乡镇负责景区社会事务管理和乡村旅游发展工作风管处。“三级四块”的工作体制，进一步明确了职责，理顺了关系，聚集了合力，激发了活力。
3.旅游品牌更为响亮
相继推出了“紫鹊界春天会”“熊山古寺开光祈福法会”等一系列活动，成功组织新化杨梅节、“相约紫鹊”、“名车名模走名景”等活动，使新化旅游以崭新形象呈现在世人面前。相继参加了中国国际旅游交易会、广州国际旅游博览会等旅游展会，成功举办了“紫鹊界大地艺术节”、“湖南省创建国家全域旅游示范区启动仪式”“大熊山国际傩文化节”等一系列节会。中央电视台《味道》《乡约》等栏目相继走进新化。坚持打好“世界的紫鹊界”、“亚洲的梅山龙宫”、“华人的蚩尤大熊山”、“中国的历史文化名城”四张“王牌”，全方位、多角度宣传，进一步提升了“蚩尤故里·天下梅山”品牌的知名度和美誉度。在三年的创建过程中，新化成功创建为全国休闲农业与乡村旅游示范县，国家全域旅游示范区创建单位；紫鹊界梯田入选首批世界灌溉工程遗产名录、全球自然与文化双遗产和重要农业文化遗产预备名录；龙湾湿地被正式批复为国家湿地公园；水车镇正龙村、奉家镇下团村被评为全国美丽乡村；新增了大熊山、三联峒、渠江源等3个3A景区，全县等级景区达到了7个；上团村、下团村、正龙村、楼下村相继入选全国传统保护村落；五七农庄被评为全国三星级休闲农庄；梅山龙宫---大熊山获批省级地质公园；大熊山景区被授予湖南省十大最受欢迎养生旅游基地称号；三联峒成为湖南省五星级乡村旅游区（点），梅园被评为全国五星生态农庄；新化北塔和红二军团司令部旧址被评为国家文物保护单位；新化山歌、傩戏、武术被评为国家级非物质文化遗产；下团村等9个村列入全国旅游扶贫重点村。
4.项目建设加速推进
三年多来，新化县把重点项目建设作为文化旅游产业发展的“助推器”，大力推进文化旅游提质扩容、转型升级，按照“领导联点、部门联手、全民联动”的文化旅游项目建设工作思路，出台《新化县文化旅游产业发展三年（2013-2015年）赶超行动计划》，实施了大熊山景区综合服务设施、中华蚩尤文化园、大熊山地质灾害防治、紫鹊界梯田-梅山龙宫风景名胜区自然文化双遗产保护第一期工程等一系列省文化旅游专项资金项目，拉开了全县文化旅游大建设帷幕。比如，投资7.8亿元的城东沿江生态风光带基本建成；大熊山景区34公里、紫鹊界景区22公里旅游草砂公路建设，古桃花源景区完成20公里旅游公路硬化以及旅游基础设施配套；投资1.8亿元的梅山民俗文化村、投资6000万元的渠江薄片茶文化主题公园已经竣工营业；梅山武术文化城完成选址、立项、可研等前期工作；全县旅游标识标牌系统建设已完工；完成紫鹊界景区避让公路、公路连接线、旅游环线建设；完成了县城白加黑改造15公里、资江三桥等旅游配套项目工程。同时，为了破解文化旅游工程项目建设资金瓶颈，新化县委、县政府全力衔接金融贷款，与中行、农行、建行、工行、农发行、农村信用联社等签订了贷款意向协议，意向融资额度达58亿元，目前已贷款10亿元。
5.带动效应相当明显
新化县充分发挥文化旅游产业对其他服务业的带动作用，效果十分明显。一方面，紧紧围绕游客需求，打造了一条集餐饮住宿、生态休闲、文艺表演、健身购物于一体的完整产业链，“三合汤”、“水车鱼冻”、“雷打鸭”、渠江薄片、新化红茶、东岭田鱼、紫鹊贡米、梅山竹编、白溪豆腐等梅山特产，成为了游客喜爱的“香饽饽”和老百姓脱贫致富的“真金白银”；另一方面，利用证监会出台的“贫困地区企业上市可免排队”的金融扶贫政策，于2016年10月搭建了文旅（上市）小镇平台，目前已有包括“马上游”等14家拟上市优质企业落户新化，为新化实现“脱贫转型、富民强县”注入了强大活力。据统计，在文化旅游产业的带动下，新化的现代服务业得到充分发展，县域经济产业结构实现质的变化，近10万人因此脱贫，为其在2020年与全省其他县市同步实现全面小康打下坚实基础。2013年，按照新的扶贫标准统计，新化县有建档立卡贫困村244个、贫困人口217514人，两项指标分别居全省第一位、第二位，贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深，2014年以来，县委、政府始终把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，精准发力、攻坚克难，连续三年圆满完成省定减贫目标任务，全县建档立卡贫困对象从2013年的74490户217514人减少到2016年的40359户114620人，年均减贫34298人。
二、文化旅游产业特色县建设中的主要问题
2013－2017年，湖南省财政向13个文化旅游产业重点县下拨扶持资金21.9亿元。重点县平均接待旅游者人次和旅游总收入及平圴GDP的增长率都高出全省增长水平。资金优势有效整合，文旅融合加强，入选重点县带动经济增长、财政增收、社会就业、减贫致富的能力明显提升，正逐步成为全省文化旅游产业发展的“领头雁”、“增长极”和“活力源”。但也存在部分财政资金引导撬动作用不明显，部分县市资金使用打“擦边球”，所扶持的项目与文化旅游产业关联度不强，部分项目建设进展缓慢，部分县市资金拨付较慢，资金压力较大，土地供应紧张、人才队伍匮乏，规划与落实“两张皮”的问题。
1. 资金和土地瓶颈突出
一是资金缺乏。不缺乏发展文化旅游的资源，缺乏的是将文化旅游资源转化为推动经济社会发展力量的资金。文化旅游产业的发展建设，特别是基础设施的建设，除了政策性资金支持外，还需要大量的金融资本投入，目前银行对贷款日趋严格和谨慎，资金短缺成为推进文化旅游项目建设的最大难题。
二是土地瓶颈突出。比如新化县的景区及其配套基础设施建设，文化旅游名镇、名村创建及旅游投融资平台的土地质押等，需要大量土地作支撑，而现行土地政策是土地总量平衡控制，旅游项目建设用地指标难以及时解决，申报项目的开工建设受制于土地瓶颈。
2. 县域文化特色旅游产业转型发展艰难
一是建设报批困难，项目推进缓慢。比如新化县紫鹊界景区属于国家重点风景名胜区，湖南省人大为此专门出台了《紫鹊界梯田-梅山龙宫风景名胜区保护条例》，紫鹊界景区的文化旅游项目申报、建设牵涉到建设、林业、农业、水利等多个部门，均需上级主管部门审核批准，程序繁杂，影响了项目建设进度。
二是交通瓶颈制约，开发投资商顾虑大。文化旅游产业重点县是文化旅游资源富集区域，且具有一定独特性，外来投资商都看好其资源特质，但这些地区位置偏远，交通条件落后。让众多投资商犹豫顾虑的主要因素还是交通瓶颈制约。
三是资源保护不够，破坏程度较大。文化旅游产业重点县自然资源与人文资源相当丰富。但有的乡镇自然资源破坏严重。有的乡镇由于缺乏对民俗文化保护与传承，导致乡镇原住村民拆掉老式风格木质房子，新建了众多砖混结构新房子，破坏了原拥有丰富民俗人文景观，白白地抹去了很好的旅游资源。有的乡镇乱伐、乱猎、乱渔现象也影响了旅游资源有效保护。
3. 品牌打造有待加强
一是重复建设量多。乡村旅游有着遍地开花的趋势，项目众多，如农家乐、客栈、农庄、旅馆、游乐等等，很多项目千遍一律，建筑风格都追求飞檐翘角，内砖外木，每个乡镇都是一个样，独特性不强，缺乏整体设计与规划。有的在建文化旅游项目规划定位与现有的文化旅游项目雷同，只是在规模与形式上的扩大，规划定位与市场对接缺乏有效的规划与可性行分析。
二是“拳头”产品打造有待加强。比如近年来，新化县文化旅游景区景点不断涌现，新化旅游的知名度和美誉度不断提升，但是，给人的感觉是“零碎”产品多，真正的“拳头”产品还很少，“航母级”的文化旅游精品还没有打造出来，像紫鹊界这样世界级的旅游资源还停留在4A景区建设的层面，新化作为旅游强县的品牌吸引力和号召力还有待加强。
三、推动文化旅游特色县域经济可持续发展
1.推进县域文化特色旅游产业转型发展
一是建立特色产业扶持长效机制。文化旅游产业投资周期长，投资大，回报慢，前期运行、宣传成本高。从培育到发展壮大，需要一个较长的时间周期。建议省委省政府考虑文化旅游产业发展的特殊性，建立重点县特色产业扶持长效机制，助力全省文化旅游产业长足发展。比如新化县作为国家级贫困县，基础差、底子薄，尤其受经济下行压力持续加大影响，经济转型和财政脱贫尚未从根本上走出困境，文化旅游特色县域经济重点县建设也是刚有起色。因此，省委、省政府及相关部门对新化“文化旅游特色产业重点县”在三年创建期后（2013年-2016年）还应该有一个适当的缓冲期，在缓冲期内很有必要继续加大对新化的扶持力度，开通专项审批“绿色通道”，并在资金投放和用地指标上予以适当倾斜。
二是进一步强化体制改革，打通文化旅游产业发展的“管理经络”。为加快旅游特色产业发展，省里已经成立了湖南省旅游发展委员会，建议省委、省政府及相关部门在全省首批13个“国家全域旅游示范区”创建单位先行先试，以旅游局为基础成立县旅游发展委员会，增强文化旅游综合协调、规划统筹、宣传营销、市场监管等方面的职能职责，完善综合执法机制，形成“1+3”（旅游发展委员会+旅游警察大队+旅游巡回法庭+旅游工商分局）旅游综合管理和综合执法模式，归口管理风景管理处、森林公园管理处等各类景区管理机构，实现职能、机构、编制、职数、经费“五增加”，彻底解决与旅游相关的综合管理问题，避免旅游部门小马拉大车。
三是加大对重点县项目建设金融支持力度。金融机构降低对特色产业重点县建设项目的贷款门槛、扩大贷款规模、提高贷款额度、减少审批程序，提供优质高效的金融服务。对特色产业重点县建设项目在建期间的贷款利息，由财政进行全额补助。
2.大力培育县域文化旅游特色品牌
一是以“特”为基础，继续推动县域经济快速发展。建议省政府继续推进特色县域经济发展，在安排各项扶植项目和资金时，突出“特”这一主题，根据各特色县域经济体的主导产业情况，加大支持力度。在文化旅游领域，结合我省“锦绣潇湘”全域旅游基地建设，支持以文化旅游为特色的产业体系做大做强。特别支持以新化为重要节点全力打造“湖南黄金旅游中线”。过去，湘中无旅游；现在，新化正逐步成长为带动湘中旅游发展的“龙头”。打造以长韶娄、娄怀以及沪昆高铁为纽带，将岳麓山、橘子洲、韶山、湄江、紫鹊界、大熊山、凤凰、张家界等景区串联起来的湖南旅游黄金中线，是实现湘中旅游崛起、助力脱贫攻坚的不二选择。因此，建议省委、省政府及相关部门研究出台专门规划，安排专项资金，加强湖南旅游黄金中线的基础设施建设，提升配套服务能力，架设一座旅游精准扶贫的桥梁。
二是以“县”为依托，构建特色县域经济产业链。建议省政府支持特色县加快文化旅游产业纵深发展，形成完善的文化旅游商品生产、制造、展示、销售产业链条，进而从旅游观光目的地向旅游观光、休闲、服务及旅游商品购买地转型。
三是以“项目”为支撑，加大对特色县域经济支持力度。项目是地区经济发展的基石，没有项目，也就谈不上快速发展。建议省政府构建全省特色县域经济发展重大项目库，以项目为支撑，对列入项目库的重大特色县域经济项目在国土、规划、环评等审批上开设绿色通道，强化指导，加大支持，推动各特色县域经济快速发展。
3.搭建省级文化旅游宣传平台
一是在省级电视、电台、报刊及网络等媒介开设文化旅游产业重点县景区展示专栏。加强互联网＋文化旅游宣传平台建设，加强对旅游线路的设计与宣传，形成精品旅游线路予以推介，制作旅游画册，建立旅游标识、文化街区标识。
二是在省内主要机场、市州火车汽车站、码头、交通主干线、地级市城市出入口及其他重要公共场所发布全省文化旅游产业重点县旅游公益形象广告。协调全省文化旅游特色产业县在各自县域内免费提供宣传广告位，共同对外宣传。从而进一步扩大省委、省政府实施产业扶持的效能影响和增强宣传效果。
【本文系湖南社科基金决策咨询专项课题重点项目“湖南县域文化产业发展的创新点与增长极研究”（编号：16JCB003）部分成果。】
（作者系湖南省委党校教授）
